大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 湯德宗 提出 本件所涉憲法疑義之核心，一言以蔽之，即一行為同時觸犯刑法及違反行政法上義務者，如經檢察官就觸犯刑法部分為「緩起訴」處分，並命履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款[1]或第5款[2]所定內容（下稱「應履行負擔」）確定後，行政罰法第26條第2項[3]規定，行政機關仍得就違反行政法上義務部分裁處罰鍰。如此規定是否合憲？[4] 與此相關之憲法疑義則為： 1)行政罰法第26條第3項[5]及第4項[6]關於「應履行負擔」得扣抵罰鍰之規定，是否合憲？ 2)行政罰法第45條第3項[7]前段使前開同法第26條第3項及第4項得扣抵罰鍰之規定，溯及適用於100年行政罰法修正前應受行政罰，而尚未裁處罰鍰之行為，是否合憲？ 3)行政罰法第26條第2項有關「緩起訴處分」部分係100年11月8日修法所增訂，在此之前財政部以96年3月6日台財稅字第09600090440號函[8]（系爭函一），釋示緩起訴處分確定後，得視同不起訴處分確定，再裁處罰鍰。上開函釋是否合憲？ 另，關於95年2月5日施行之（舊）行政罰法第26條第2項[9]得否適用於附「應履行負擔」之「緩起訴處分」，行政法院與普通法院發生見解歧異之情形，本解釋爰併為統一解釋（解釋文第3段、解釋理由書第4段、第20段至第22段參照）。 就前述核心疑義，本解釋（多數意見）雖肯定行政罰法第26條第2項關於檢察官命「應履行負擔」之緩起訴處分部分（下稱系爭規定一）[10]，尚未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違（解釋文第1段參照），惟其論理十分簡略：「系爭規定一允許作成緩起訴處分並命被告履行負擔後，仍得依違反行政法上義務規定另裁處罰鍰，係立法者考量應履行之負擔其目的及性質與刑罰不同，如逕予排除行政罰鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行為言，其應受責難之評價即有不足，為重建法治秩序及促進公共利益，允許另得裁處罰鍰，整體效果而言，對人民造成之不利益，並未違反比例原則，亦不涉及一行為二罰之問題」。至於其中之關鍵，包括：應履行之負擔，其「目的及性質」與刑罰究竟何所不同（，從而得以併罰）？「應履行之負擔」既對人民造成不利益，何以併處罰鍰並不違反「比例原則」？如何操作得知尚不違反比例原則？「應履行負擔」與「罰鍰」併罰，何以「亦不涉及一行為二罰之問題」？所謂「一行為不二罰」究何所指等，幾付闕如。而本件併案審理之聲請案多達26件（連原聲請案計有27件，其中7件為法官聲請，詳如本解釋「附表」），堪稱歷來所僅見，顯示系爭疑義在實務上已造成相當普遍之困擾，多數大法官以如此簡陋之解釋回應，恐難孚眾望，爰提出不同意見書如後。 首先，本席以為，系爭規定一與同法第26條第3項及第4項（可扣抵之規定）應合併審查。亦即，系爭規定一與同法第26條第3項及第4項係不可切分之條文（inseverable provision），須一體論斷其合憲性。其次，在此前提下，始能獲致上開三規定為「合憲」之結論。質言之，附「應履行負擔」之「緩起訴處分」確定後，憲法之所以允許行政機關仍得裁處「罰鍰」，乃因有同條第3項及第4項（應履行負擔得扣抵罰鍰之）規定故爾；反之，如無同條第3項及第4項之規定，系爭規定一即屬「違憲」（理由詳後文）。是本席不能認同多數意見拒不將行政罰法第26條第3項及第4項一併列為審查客體（審查標的），而單獨判定[11]同條第2項中之系爭規定一「合憲」的結論及論理。更深一層說，本席以為本解釋應延續本院釋字第503號及第604號解釋之脈絡，進一步闡釋「一行為不二罰」原則於系爭規定一亦有適用，惟因有同條第3項及第4項之扣抵規定，乃無「過度處罰」（excessive punishment）之虞，故而合憲。此與多數意見立場認「應履行負擔」之「目的與性質」與「刑罰」不同，即不違反「比例原則」，亦「不涉及一行為不二罰之問題」，實屬迥異。試申論之。 壹、核心憲法疑義爭點一覽 為便讀者掌握本件核心疑義之爭論，作為開展下文之基礎，首先需簡要整理27件聲請書之內容。 一、法官聲請要旨 七件法官聲請書之見解大體相同，略謂： 1.「一行為不二罰」原則已然具有憲法位階。司法院釋字第503號解釋闡釋：「除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則」。嗣司法院釋字第604號解釋更援引「法治國家一行為不二罰之原則」作為審查依據。 2.「一行為不二罰」原則之適用，應以處罰之性質與種類是否不同作為判斷之核心。而處罰性質與種類是否相同，應就處罰之本質，從實質上加以判斷，非謂罰鍰必然不同於人身自由拘束或強制性勞務提供，否則一行為不二罰原則將因機械性解釋而淪為具文。 3.行政罰法第26條第1項[12]前段規定（一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰）之「刑罰優先」原則乃「一行為不二罰」原則之宣示。刑罰與行政罰具有相同處罰性質者，亦應有「一行為不二罰」原則之適用。 4.100年11月8日修法增訂行政罰法第26條第2項之立法理由固謂：緩起訴處分之性質，實屬附條件之便宜不起訴處分；檢察官為緩起訴處分時，依刑事訴訟法第253條之2之第1項之規定對被告附加之「應履行負擔」（聲請書稱作「公益性負擔」），係一種特殊之處遇措施，並非刑罰。惟「應履行負擔」之內容，與刑罰上剝奪財產之罰金刑及剝奪自由之拘役、徒刑，名義上雖有不同，但其剝奪財產或自由之痛苦內涵，則無二致。是「應履行負擔」雖無處罰之名，但在本質上應以處罰視之，且其處罰之種類，與刑罰並無不同。復鑑於被告倘未履行「應履行之負擔」，即須面臨緩起訴處分撤銷之後果（重新接受刑事追訴），是「應履行之負擔」實質上具有相當之強制性，被告並無履行與否之真正自由；他方面，倘被告履行「應履行負擔」，於緩起訴處分期滿後，即有與不起訴處分確定之同一效力（刑事訴訟法第260條參照），是「應履行之負擔」具有刑事處罰之替代作用，實質上與刑罰性質相同。 |
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