大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| 三、刑事訴訟法第253條之2第4款之規定有違憲疑義，應併予指明： 該款僅規定檢察官為緩起訴處分者，得「命向公庫支付一定金額」。其要件甚為籠統，甚至僅有結論而毫無要件可言；且其一定金額之決定過程如何以及考量基準如何，均毫無標準。故該條實際上賦予檢察官毫無限制之權限，以命犯罪嫌疑人向公庫支付一定金額。本席相信，多數檢察官都會定合理客觀的金額，命犯罪嫌疑人為支付。但不可否認，在法律規定要件寬鬆的現況下，亦不排除檢察官可能漫天開價；而犯罪嫌疑人基於前揭原因，幾毫無還價或商談之餘地。故該條既限制人民權利，然其額度及標準又毫無準據，實有違反法律明確性及限制人民權利不應逾越必要程度之憲法要求之疑慮。且不能因犯罪嫌疑人對其願意支付以及支付之額度有「形式上之同意」，而推論其毫無違憲疑義，甚至非處罰之規定。 貳、系爭規定逾越憲法第23條之必要程度 一、多數意見認「國家對人民一行為先後科以應履行之負擔以及行政罰鍰並不過度」之論述，並不充分： （一）「縱使」依多數意見所認，檢察官依刑事訴訟法第253條之2第4款所命之公益支付，僅「具有類似處罰之效果」，其亦認為「國家對於人民一行為先後課以應履行之負擔及行政法之罰鍰，其對人民基本權造成不利益之整體效果，亦不應過度」（見本號解釋理由書第11段）。亦即，依多數意見，所謂「過度」與否，顯然應著重在「量」方面，以判斷「對人民造成不利之整體效果」，是否有所逾越應有之限度。 （二）然多數意見認為系爭規定重複科處並不過度之論述理由，則係在「立法者考量應履行之負擔其目的及性質與刑罰不同，如逕予排除行政罰鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行為言，其應受責難之評價即有不足，為重建法治秩序及促進公共利益，允許另得裁處罰鍰，就整體效果而言，對人民造成之不利益，並未違反比例原則，亦不涉及一行為二罰之問題。」（見本號理由書第12段）亦即，多數意見在認定系爭規定重複科處之實際上理由，並非在「量」方面，以「對人民造成不利之整體效果」作為有無違反憲法第23條之依據，而係以公益支付「與刑罰不同」作為理由。然多數意見自己已經說明，縱使公益支付之負擔與刑罰不同，仍應觀察整體不利益之效果，決定有無逾越必要程度。故其前後論述顯有齟齬。多數意見認為並無逾越必要程度的另二項理由為「應受責難之評價不足」及「重建法治秩序及促進公共利益」。然多數意見此等理由，亦與其所設定「對人民造成不利之整體效果」的標準無關；且如前所述，公益支付之額度基本上係檢察官片面決定，其金額訂定過程中，顯然已將犯罪嫌疑人「應受責難之評價之程度」以及「重建法治秩序及促進公共利益之因素」納入考量。多數意見以此二項理由作為系爭規定合憲之基礎，亦甚薄弱。 二、系爭規定顯與憲法第23條不符： （一）本席在本院釋字第697號解釋所提出之不同意見書中曾說明：「聯合國公民與政治權利國際公約（International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR)）第7條規定：『任何人均不受凌虐或殘酷、不人道或羞辱的待遇或處罰⋯⋯。』（“No one shall be subjected to torture or to cruel, inhuman or degrading treatment or punishment⋯”）⋯⋯其內容自得做為解釋我國憲法基本權利內涵之重要考量依據。⋯⋯」另我國憲法雖無「一行為不二罰」之明文規定，然本院釋字第604號解釋已承認「法治國家一行為不二罰之原則」。而釋字第641號、第685號及第716號解釋，依憲法第23條「必要」要件之規定，另亦發展出「責罰相當」之原則。 （二）「一行為不二罰」及「責罰相當」顯然均係憲法第23條之下位原則；如對單一行為施以二次之金錢上處罰，縱使其處罰之名稱不同（以本件情形而言，其中一次處罰為公益支付，另一次處罰為罰鍰），仍應當然認為違反「一行為不二罰」及「責罰相當」之原則，而無待另依憲法第23條所要求，衡量與平衡各種相關因素（包括「所欲防止妨礙的他人自由」、「所欲避免的緊急危難」、「所欲維持的社會秩序」或「所欲增進的公共利益」的相對重要性；該規範對於所擬達成的目的可以提供的貢獻或功能；該規範對憲法上權利所造成限制或影響的程度；以及客觀上是否存有「較不侵害憲法權利」的措施存在），以確認其對人民權利之限制是否逾越必要程度。 （三）「殘酷處罰」之用語雖帶有受處罰者及一般人民「感受」之意味，然其亦可協助闡釋憲法第23條規定之法感情，使國家對人民權利之限制，不至過度。而如前所述，公益支付之額度為檢察官衡量案情所為之決定，法律上實無假設其額度「尚不足以充分評價違法行為」之餘地。公益支付既已充分評價違法行為，針對同一違法行為如另科以罰鍰，自屬過度，其對人民單一違法行為之整體處罰，已經達到殘酷之程度。 （四）多數意見稱：「尤以立法者為減輕對人民財產所造成之整體不利益效果，以避免過度負擔，於100年修正行政罰法時，同時增訂第26條第3項及第4項，規定應履行之負擔得扣抵罰鍰，系爭規定一（即本意見書所稱之『系爭規定』）更與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。」（見本號解釋理由書第12段）其意旨係謂：系爭規定本來即不違憲；加上行政罰法第26條第3項及第4項扣抵之規定後，使系爭規定更不違憲。然本席認為，不但系爭規定本身違憲，且行政罰法第26條第3項「經緩起訴處分⋯⋯且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之」之規定，以及第4項有關勞務扣抵罰鍰核算之規定，並不能降低系爭規定違憲之疑義。蓋如前所述，檢察官於決定公益支付之額度時，並無客觀標準，由於檢察官於決定公益支付金額時已經知悉此等扣抵之規定，故其所決定之額度，即可能將此因素納入考量（亦即，檢察官可將未來可能扣抵的額度，預先加碼到公益支付之額度），而使扣抵之原意無法發生實際作用。行政罰法第26條第3項與第4項，實不能作為系爭規定不違憲或使其降低違憲疑義之理由。 【註腳】 [1] 本件另一核心問題為：於檢察官依刑事訴訟法第253條之2第5款命「向該管檢察署指定之政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體提供40小時以上240小時以下之義務勞務」之後，是否仍得依系爭規定，就違反行政法上義務規定，裁處罰鍰。此問題（因一行為遭「命服義務勞務」及「科處罰鍰」是否違憲）與本意見書所論述之問題（一行為遭｢命公益支付」及「科處罰鍰」是否違憲），有共通性，其答案均為有違憲疑義，故不再重複論述。 |
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