大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 羅昌發 提出 行政罰法第26條第2項規定：「前項行為（即該條第1項所規定「同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定」之「一行為」）如經⋯⋯緩起訴處分確定⋯⋯者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」（下稱系爭規定）刑事訴訟法第253條之2第4款則規定：「檢察官為緩起訴處分者，得命被告於一定期間內遵守或履行下列各款事項：⋯⋯4、向公庫支付一定金額，並得由該管檢察署依規定提撥一定比率補助相關公益團體或地方自治團體。」（該款原規定於一定期間內支付一定金額予國庫、公益團體或地方自治團體） 本件最核心之問題為：在檢察官依刑事訴訟法第253條之2第4款命犯罪嫌疑人支付一定金額（下稱命為公益支付）後，是否仍得依系爭規定，就違反行政法上義務規定，裁處罰鍰。[1]多數意見認為，於檢察官命為公益支付後，再依系爭規定裁處罰鍰，並無違背比例原則，且不涉及一行為二罰之問題（見本號解釋文第1段及理由書第12段）。本席對多數意見之結論及推論過程，均有不同意見。本席認為，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定，於經檢察官命公益支付而為行為付出代價之後，如再依行政法裁處，顯然逾越憲法第23條之必要程度，而屬違憲。爰提出本不同意見書，闡述如下： 壹、命為公益支付具有處罰之性質 一、多數意見謂：「應履行之負擔，並非刑法所定之刑罰種類，而係檢察官本於終結偵查之權限，為發揮個別預防功能、鼓勵被告自新及復歸社會等目的，審酌個案情節與公共利益之維護，經被告同意後，命其履行之事項，性質上究非審判機關依刑事審判程序對被告所科處之刑罰。惟應履行之負擔，課予被告配合為一定之財產給付或勞務給付，致其財產或人身自由將受拘束，對人民而言，均屬對其基本權之限制，具有類似處罰之不利益效果。」（見本號解釋理由書第11段）簡言之，多數意見一方面認為命為公益支付並非刑罰，另一方面則認其具有類似處罰之不利效果。 二、多數意見認為檢察官命犯罪嫌疑人為公益支付，並非刑罰，且其甚至隱含「公益負擔並非處罰」之意旨。其理由有三：其一，此種負擔非刑罰種類；其二，此種負擔係檢察官所命，而非法院所科處；其三，該負擔係經犯罪嫌疑人同意。然本席認為，由各種角度而言，公益支付均具有特殊類型之處罰性質，甚為明顯： （一）公益支付雖非刑罰之種類，但並不能因此而謂其當然非刑罰以外之處罰。法律創設各種以違反義務為前提之不同類型處罰，所在多有（例如各種行政罰）。 （二）公益支付雖非法院以判決所科處，然並不能因此而當然推論其必然不具處罰之性質： 1.行政機關亦非法院，然法律賦予行政機關裁處罰鍰或其他處罰之情形，亦所在多有。故在我國法制下，並非僅有法院，始具有對人民科以一定處罰之權力。 2.並且，依刑事訴訟法第253條之1之規定，緩起訴之前提為「被告所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑三年以上有期徒刑以外之罪，檢察官參酌刑法第五十七條所列事項及公共利益之維護，認以緩起訴為適當者」。其既稱「被告所犯」及「認以緩起訴為適當」，顯然必須檢察官已經確信犯罪嫌疑人有罪，而本得予以起訴，始得為此種附條件之不起訴。否則，如檢察官並無充分證據可對犯罪嫌疑人提起公訴，則法條不會武斷的規定「被告所犯」及「認以緩起訴為適當」；如檢察官非確信犯罪嫌疑人有罪，則其對犯罪嫌疑人應依法為不起訴處分，而無為此種附條件之不起訴處分餘地。既然檢察官已經認定被告有罪，則其命被告為公益支付，顯然係使犯罪嫌疑人付出檢察官所認定罪責之代價。如稱此種罪責之代價非一種特殊形式的處罰，甚難自圓其說。 （三）命為公益支付雖係經被處罰人同意，但此並不影響其屬處罰之性質： 1.例如刑事訴訟法第455條之2第1項第4款就審判中，亦有類似之規定：「除所犯為死刑、無期徒刑、最輕本刑三年以上有期徒刑之罪或高等法院管轄第一審案件者外，案件經檢察官提起公訴或聲請簡易判決處刑，於第一審言詞辯論終結前或簡易判決處刑前，檢察官得於徵詢被害人之意見後，逕行或依被告或其代理人、辯護人之請求，經法院同意，就下列事項於審判外進行協商，經當事人雙方合意且被告認罪者，由檢察官聲請法院改依協商程序而為判決：⋯⋯四、被告向公庫支付一定金額，並得由該管檢察署依規定提撥一定比率補助相關公益團體或地方自治團體。」此條所要求被告為相同於第253條之2第4款之公益支付，且亦係經被告同意，然不得因此而認其內容非法院判決對被告所為之處罰。基於相同道理，檢察官依刑事訴訟法第253條之2第4款命犯罪嫌疑人所為之公益支付，亦不因其係該犯罪嫌疑人所同意，而認其不具處罰之性質。 2.更何況，犯罪嫌疑人如自知有罪，為避免裁判結果對其更為不利，檢察官不論如何開價，其大約都不太有不同意的空間。犯罪嫌疑人縱使自認為無罪，但為避免訟累或為避免法院誤判之風險，亦常寧願同意公益支付。亦即，公益支付雖形式上係由犯罪嫌疑人自願同意，實際上，在檢察官提出公益負擔之條件時，其幾無不同意之空間。 3.並且實務操作上，公益支付之金額多係檢察官片面決定；而部分檢察官對於某些種類之犯罪嫌疑人（特別是經營較大企業之犯罪嫌疑人），常有主觀偏見，認為必須命支付超高之金額始為適當。犯罪嫌疑人在金額之決定上，甚難有平等協商或爭取減低之機會。故公益金之額度，常比一般的罰金或罰鍰高出甚多。其對犯罪嫌疑人所造成「經濟上之痛」的程度，並不必然亞於正常之罰金或罰鍰。若稱其並非處罰，與一般人民之法感情，亦有相當差距。 4.再由犯罪嫌疑人之角度而言，其同意為公益支付，係就自己之行為付出代價。縱使自認清白，其同意公益支付可能純係避免訟累，然如前所述，倘其無罪之證據已甚為明確，檢察官自無命其為公益支付之餘地。故客觀而言，犯罪嫌疑人所為之公益支付，仍係為其犯罪嫌疑付出代價。公益支付之金額雖有大有小，但無論如何，此種代價均為其償付自己違法行為所造成之財產上之不利益；故雖其在名義上與罰金或罰鍰不同，但在性質與效果上，與此等處罰並無差異，而應為處罰的一種。故公益給付，非單純如多數意見所稱「有類似處罰之不利益效果」。 |
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