大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 陳碧玉 提出 本席對於多數意見認行政罰法第26條第2項關於命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰規定（即本解釋系爭規定一），不違反比例原則，亦不涉及一行為不二罰之問題；財政部中華民國96年3月6日台財稅字第09600090440號函（即本解釋系爭函一）與上開意旨相同，並未增加法律所無之限制或負擔，與法律保留原則無違；以及法律一旦發生變動，如有溯及適用之特別規定，且溯及適用之結果有利於人民者，即無違信賴保護原則，非法律不溯及既往所禁止部分之見解部分，敬表贊同。惟對於解釋理由書附表編號3至7之聲請人以行政罰法第26條第3項、第4項規定有違憲疑義聲請解釋部分，以未提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由為由，不予受理，以及認行政罰法第26條第3項、第4項有關因緩起訴處分所應履行之負擔，應於行政罰鍰內扣抵之規定，係為減少人民財產上之不利益，有利於行為人，使同法26條第2項關此部分之規定「更」與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違，暨同法第45條第3項規定（本解釋系爭規定二），因此不牴觸法治國法律不溯及既往與信賴保護原則之多數意見部分，礙難贊同。爰提出部分不同意見書。 一、行政罰法第26條第3項、第4項規定應納入審查範圍 理由如下： 1、行政罰法第24條規定，人民之一行為同時違反數行政法上義務規定，致受數個行政罰之裁處時，除處罰之性質與種類不同，而得採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰（本院釋字第503號及第604號解釋參照），為複數行政罰同時存在時之處罰規定。同法第26條則為一行為同時觸犯刑事法律與行政法時應如何處罰之規定。其中第1項規定除刑罰與行政罰之處罰種類不同，得併罰者外，原則上應以刑罰優先。亦即，刑事處罰確定時，不得再處以行政罰，縱刑罰與行政罰皆為同種類（例如刑罰之罰金與行政罰之罰鍰），且行政罰鍰之金額較高於刑罰之罰金時，亦採刑罰優先，而非從一重處罰。[1]第2項規定該違法行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，既未受刑事法律處罰，得依違反行政法上義務規定裁處之。第3項規定因緩起訴處分，緩刑宣告而支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於行政裁罰之罰鍰內扣抵之。第4項規定勞務扣抵罰鍰之金額之計算。第5項規定緩起訴處分經撤銷，並經判決有罪確定，且未受免刑或緩刑宣告者，因已依刑事法律處罰確定，則依第1項前段規定意旨，不得再處以行政罰，因而已繳納之行政罰鍰應無息退還。惟因緩起訴處分已履行之負擔不予返還、已轉換金錢之義務勞務並不折算其金額予以賠償（刑事訴訟法第253條之3第2項規定參照）。 其中第1項刑罰優先、第2項未處以刑罰時處以行政罰、第5項因緩起訴處分被撤銷受刑罰確定時，原繳納之行政罰鍰應予退還規定，有法理上之一貫性。而第3項及第4項關於因緩起訴處分而負擔之金額及義務勞務（折算金額），應於行政罰鍰內扣抵之規定（為100年修正行政罰法時為配合第2項新增之「緩起訴處分確定」所增訂），則係於「附負擔之緩起訴處分」與「行政罰」得併存（同條第2項規定參照）之前提下，為實際應繳納之行政罰鍰金額之計算，與同條第2項規定關係密切，自應一併審查[2]。 2、本解釋系爭規定二：「本法（行政罰法）中華民國100年11月8日修正之第26條第3項至第5項規定，於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律，經緩起訴處分確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用之⋯⋯。」乃以行政罰法第26條第3項、第4項規定為核心內容，本解釋將系爭規定二納入審查範圍，卻迴避對於同法第26條第3項、第4項之實質審查，難具說服力。 3、解釋理由書附表編號3至7之聲請人為承審法官，以確信將適用之行政罰法第26條第3項、第4項規定有違憲疑義，提出聲請，其聲請並不以有利於當事人為必要。若以該規定有利於當事人為由，認無受理之必要，亦非的論。 4、本解釋理由書於論證系爭規定一是否違憲部分，闡釋「立法者為減輕對人民財產所造成之整體不利益效果，以避免過度負擔，於100年修正行政罰法時，同時增訂第26條第3項及第4項，規定應履行之負擔得扣抵罰鍰，系爭規定一更與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違。」；於論證系爭規定二是否違憲部分，闡釋「行政罰法第26條第3項及第4項，有關應履行之負擔得扣抵罰鍰之規定，減少人民財產上之不利益，核屬有利於行為人之新規定，自無違法律不溯及既往原則及信賴保護原則。」足見行政罰法第26條第3項、第4項規定與本案解釋客體之系爭規定一、系爭規定二均有不可分割之必要關連性。多數意見既決議不予受理此二項規定，自不應於理由書中多次援引為認定系爭規定一、二合憲之理由，否則似「隱含」就該二項規定為合憲判斷之實質審查之意，並不適宜。 綜上，本席認為應納入行政罰法第26條第3項、第4項規定為審查範圍，以整體觀察及評價立法者行使立法裁量時所為整體考量是否有其正當性、是否合乎體系正義。 二、行政罰法第26條第3項、第4項有關因緩起訴處分所應履行之負擔，應由行政罰鍰內扣抵之規定，違反體系正義，應屬違憲 理由如下： 1、檢察官為緩起訴處分命被告（含犯罪嫌疑人）應對公庫支付一定金額，或向指定之機關、團體提供一定時數之義務勞動負擔（下併稱「應履行之負擔」。刑事訴訟法第253條之2第1項第4款、第5款規定），固造成刑事被告財產權與人身自由等基本權之限制，對被告而言，表面上是一種不利益（多數意見稱之為「類似處罰之不利益效果」），實則係被告就事件之法效果為整體評估後，認履行之負擔對其實質有利（至少不是不利益）而同意，在評價上是否確屬「不利益」，即有疑義。 按刑事訴訟法第253條之1規定緩起訴處分，係授權檢察官為終結偵查所為之處分，其性質與同法第253條便宜不起訴處分相類。此對被告緩以追訴之處分，於緩起訴期間屆滿未經撤銷時，即不得再就該犯罪行為對被告進行刑事訴追或刑事處罰。其效力與證據不足予以不起訴處分相同，行為人並不因其違反刑事法之該犯罪行為受有刑罰，而成為有刑事犯罪紀錄之人。 被告之所以同意檢察官為命應履行負擔之緩起訴處分，係衡量其將因所為違反刑事法之行為受刑事訴追，於訴訟程序進行中精神、時間、財務及若經判處罪刑後刑責等負擔，與檢察官為緩起訴處分所命支付之金額或勞務負擔後，認為應履行之負擔相較於刑事責任之訴追、處罰，對其更加有利，故同意以履行緩起訴處分之負擔，換取其不因該違法行為受刑事責任之訴追、處罰。在此意義下，緩起訴處分之負擔對於行為人而言，係屬免受刑事訴追、處罰之對價，而非「實質上之不利益」。 |
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