大法官解釋 釋字第744號 |
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| 公佈日期：20170106 |
| 解釋爭點 |
| 化粧品衛生管理條例第二十四條第二項及第三十條第一項就違反同條例第二十四條第二項為處罰之部分，是否違憲？ |
| 至於化粧品廣告之商業性言論，依憲法第二十三條規定，必要時，亦得予以限制，只是應如何限制，方屬合理？關於言論自由之審查制度，可分為事前審查制（prior restraint）（有譯「事前限制」）與事後追懲制（subsequent punishment）（有譯「事後懲罰」）。前者係指言論發表，政府以各種手段禁止或限制其發表之制度；後者係指言論發表後，如有違反法律規定者，則依法予以處罰之制度。 關於事後追懲制，例如，系爭條例第二十四條第一項規定：「化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工其登載或宣播狼褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告。」系爭條例施行細則第二十條更規定：「化粧品廣告之內容，應依本條例第二十四條第一項規定，不得有左列情事：一、所用文字、圖畫與核准或備查文件不符者。二、有傷風化或違背公共秩序善良風俗者。三、名稱、製法、效用或性能虛偽誇大者。四、保證其效用或性能者。五、涉及疾病治療或預防者。六、其他經中央衛生主管機關公告不得登載宣播者。」廣告登載或宣播之後，有關機關予以審查，如有違反上開規定，同條例第三十條第一項規定，處新台幣五萬元以下罰緩；情節重大或再次違反者，並得由原發照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。對上開猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告，予以限制。 關於事前審查，例如，系爭條例第二十四條第二項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」採事前審查制，如有違反規定，依同條例第三十條第一項規定，處新台幣五萬元以下罰緩；情節重大或再次違反者，並得由原發照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。 二、美國言論自由之事前審查推定為違憲 目前在美國法院實務，對方令任何形式之事前審查，原則上均推定為違憲[8]僅於極少數例外情形，並配合適當之程序保障，法院始肯認、事先審查之合憲性。[9] 關於事前審查之極少數例外情形，在一九三一年，美國聯邦最高法院於Near v. Minnesota案，確立任何出版品得免於事前審查的基本原則，判決表示僅於極特殊之例外情形（例如，為維護國家安全而防止洩漏軍事機密、為端正社會風氣而防止猥褻出版品之傳布、為維護社會安全而防止煽惑他人以暴力或武力推翻合法政府之言論），事前審查始可能被認定合憲。該案所涉情形，並非此等極少數例外情形，自無採取事前審查之必要，因而宣告該案之事先審查為違憲。[10]但此並非謂遇有上述例外情形，事前審查即屬合憲，事前審查制仍須配合明確之程序性保障規定。 關於配合明確之程序性保障規定，在美國一九六五年之Freedman v. Maryland案，宣告電影事前審查制度違憲，其謂：不同於對猥褻案件之刑事訴追，事前審程序對於展示者或散佈者實構成一種初始的負擔（initial burden）。[11]美國聯邦最高法院要求事前審查必須同時配合程序性保障規定，例如必須規定：政府負責事前審查之行政機關必須負舉證責任；該機關必須在法律所規定之極短期限內，作出是否准許言論發表之行政決定；行政機關如作出事前限制之決定，則應、給予限制者請求司法救濟之機會，法院亦應迅速作出裁決。[12] 在美國一九七一年之New York Times Co. v. United States案，即著名之五角大廈文件案（Pentagon Papers Case），美國聯邦最高法院明白表示任何事先審查制均會被法院推定為違憲，除非政府能舉證證明採取事前審查之必要性。在該案中，Stewart大法官亦表示，政府必須能舉證證明，如不對系爭言論予以事前審查，即將對國家或人民產生「直接、立即及不可彌補之傷害」（direct, immediate, and irreparable damage）者，始能證明事前審查之必要性，事前審查始有可能合憲。[13] 三、我國大法官認藥物廣告之事前審查為合憲 本院釋字第四一四號解釋理由謂：「藥物廣告⋯⋯惟因與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，自應受較嚴格之規範。藥事法第六十六條第一項規定：藥商刊播藥物廣告時，應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞，申請省（市）衛生主管機關核准，指在確保藥物廣告之真實，維護國氏健康，為增進公共利益所必要，與憲法第十一條及第十五條尚屬相符」認為藥物廣告屬於商業性言論，且屬於低價值言論（low-value speech），僅受到司法審查密度較寬鬆之憲法保障為已足。 關於上開藥物廣告之事前審查制之合憲結論，有大法官撰著部分不同意見書[14]學者問對此解釋之看法不一，有贊同者[15]有不贊同者。[16] 四、本件解釋化粧品廣告之事前審查推定為違憲 本件解釋，實質上變更釋字第四一四號解釋，改採美國聯邦最高法院處理方式（事前審查原則上推定違憲，例外情形始得事前審查，但應賦予程序上之保障），認為化粧品廣告原則上禁止事前審查，即「化粧品廣告之事前審查乃對言論自由之重大干預，原則上應為違憲」（推定違憲），僅於極少數例外之情形，即「立法資料足以支持對化粧品廣告之事前審查，係為防免人民生命、身體、健康遭受直接、立即及難以回復 [17]危害之特別重要之公共利益目的，其與目的之達成間具直接及絕對必要關聯，且賦予人民獲立即司法救濟之機會」始得為化粧品廣告之事前審查。 如要符合如此嚴格之審查標準，幾不可能，是以系爭條例第二十四條第二項及第三十條第一項相關規定，終究難逃被宣告違憲立即失效之命運！ 五、結論 本席認為，憲法解釋雖有一次一案之原則，惟仍應有其解釋之一貫性。經詳加比較（如下頁附表所示），藥物廣告與化粧品廣告同屬低價值言論之商業性言論，相關法律均設有事前審查之規範，二者保護法益不外乎國民健康或人民生命、身體或健康，何以藥物廣告之事前審查規範採「較寬鬆」之審查標準予以審查，化粧品廣告之事前審查規範改採嚴格審查標準予以審查，本件解釋理由未能詳加論述改變審查標準之緣由，殊有缺憾！至少解釋理由也應敘明：本院釋字第四一四號解釋有關事前審查違憲審查基準應予補充！ |
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