大法官解釋 釋字第744號 |
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| 公佈日期：20170106 |
| 解釋爭點 |
| 化粧品衛生管理條例第二十四條第二項及第三十條第一項就違反同條例第二十四條第二項為處罰之部分，是否違憲？ |
| [32] 在本案，系爭規定本身並沒有明文規定任何足供行政機關據以執行的明確許可基準。然依系爭條例第24條第1項及系爭條例施行細則第20條[22]規定，主管機關發布「化妝品得宣稱詞句例示及不適當宣稱詞句列舉」之命令，[23]作為實務上審查化粧品廣告的許可基準。務上審查化粧品廣告的許可基準。[24]如要再深究其合憲性，問題應該不是不夠明確，而是太繁瑣及過於僵化。 [33] 至於系爭條例第24條第1項及系爭條例施行細則第20條規定本身是否符合法律明確性原則？又系爭條例施行細則第20條是否符合明確授權原則？則屬另一問題，而非此處是否欠缺明確許可基準的問題。 （3）是否有充分的程序保障？ [34] 本號解釋理由書第3段強調事前審查機制應「賦予人民獲立即司法救濟之機會」，其手段始得合憲。可惜的是，本號解釋在理由書第4及5段實際審查系爭規定手段時，並未進一步闡述其意。為免誤解及未來適用上疑義，本席謹補充說明如下。 [35] 如果要賦予行政機關事前審查言論的權力，最重要的配套設計應該是要提供當事人充分的程序保障，包括：（1）行政機關要在預定發表言論的時點之前迅速作出許可與否的決定；（2）在行政機關決定前，要讓當事人有陳述意見的機會；（3）及時的事後司法救濟。所謂及時，指的是司法機關也要能在預定的言論發表日之前，迅速做出裁判，使當事人不致因為行政機關的不許可，而錯過預定的發言時機。[25]本號解釋所稱「立即司法救濟」，應與上述（3）之意旨相通。 [36] 其次，本號解釋強調必須給予人民「司法救濟」的須給予人民「司法救濟」的機會，指的是法院所提供的行政訴訟等救濟；至於向行政機關提出訴願或其相當程序（如復查、申訴等），仍然不夠。為免國家透過行政機關之事前審查機制，恣意阻斷言論之發表，因此要由法院以中立第三者立場予以裁判，以防濫權。訴願等程序只是行政機關的內部反省，性質上仍屬行政權作用，並不足以構成充分的程序保障。在此範圍內，應修法排除訴願前置原則[26]的限制。 [37] 最後，本號解釋強調司法救濟必須「立即」，意指在人民預定發言日前，法院就要能做出裁判。故如行政機關於審查後禁止人民刊播廣告或發表其他言論，對於這類禁止或拒絕（否准）處分，人民固得依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟，或依同法第5條提起課予義務訴訟，要求行政機關作成許可處分。然行政法院在實務上是否真能提供如此「及時」的救濟？恐怕是未來的難題所在。 五、相關與未決問題 （一）本案受理範圍 [38] 本案聲請人聲請解釋的法令，除了本號解釋受理的系爭條例第24條第2項及其連結的系爭條例第30條罰則規定外，另包括系爭條例第24條第1項及系爭條例施行細則第20條規定。本號解釋以聲請人在客觀上未具體指摘後兩項法令有何牴觸憲法之處為由，不予受理。 [39] 考量本件原因案件確定終局裁判是以聲請人「未事前送審」化粧品廣告為事實基礎，適用系爭條例第24條第2項及第30條規定，維持主管機關之罰鍰處分。在此意義上，或可認為系爭條例第24條第1項及系爭條例施行細則第20條並非確定終局裁判所真正適用的法令。依過去解釋先例，本院雖可以上述法令具有客觀關聯性為由，將之納入審查範圍。但在理由論述上，恐需另依法律明確性等原則審查其合憲性，益增本案之複雜性。鑑於本案之審理速度已經明顯遲誤，[27]為求亡羊補牢，儘速做出解釋，本號解釋對於上述兩項法令不予受理，本席勉強可以支持。 （二）相關的未決問題[40] 有關言論自由的事前審查機制，除了本案所審理的化粧品廣告及本院釋字第414號解釋曾審理過的藥品廣告外，現行法中尚有如廣播電視醫療廣告之核准、[28]中小學教科書之審定[29]等。此等事前審查機制，雖與系爭規定有類似性質，但並非本號解釋審查範圍直接所及。將來如有爭議，仍需另行處理。 六、結語 [41] 事前審查機制會自始禁止言論之出現，使人民無從透過言論之交換與討論，而得以知悉、檢驗或反駁相關主張。其對人民表意自由之壓制程度，最為徹底。如果說過於嚴厲的事後處罰，會產生寒蟬效應。那提前扼殺言論的事前審查，無疑更會產生啞蟬效應。寒蟬如不畏冬，猶可一鳴；啞蟬既已失聲，只能自凝。在各國歷史上，常見政府濫用或誤用事前審查機制以箝制言論。因此現代民主憲政國家之憲法學理及實踐，可說都已經對事前審查機制採取高度質疑的立場。這是經驗的反省，而不只是抽象思辯的結果。 [42] 我國在威權統治時期，事前審查機制也是當時政府打壓異己、控制社會的重要工具之一。殷鑑不遠，尤應引以為戒。即使是在民主時代，也應注意國家改以善良家長自居，而將粗魯的鎮壓暴力，轉換成細緻的規訓工具，繼續沿用。 [43] 商品廣告固以追求經濟利益為其主要目的，但其除了提供商品資訊外，亦常兼有意見表達的成分。特別是在多元傳播媒介的現代社會，各種高創意的廣告設計與表現，早已成為人們消費的重要資訊來源，甚至是日常生活的一部分，而與其他類型言論交叉匯流，相互影響。對於商品廣告的表意價值，確實值得重新評估與正視。 【註腳】 [1] 本號解釋將系爭規定之管制方式定位並稱為「事前審查」，係強調系爭規定賦予行政機關對於化粧品廣告有於廣告播出前，透過個案審查方式，決定是否及如何播出的許可權力。廣告如未經審查就播出，即使內容沒有任何問題，依法仍然可罰。此與美國法或英文中所稱prior restraint（有譯為事前限制）之意涵及範圍並不完全相同。後者除了行政機關所為之事前審查外，尚包括法院透過禁制令（injunction）於特定言論發表前，個案決定其能否發表的審查機制。See, e.g., Cantwell v. Connecticut, 310 U. S. 296, 306 (1940) (“A previous restraint by judicial decision after trial is as obnoxious under the Constitution as restraint by administrative action.”)又立法者透過法律一般性地禁止非法營業或活動之廣告（如人體器官移植條例第18條第1項第2款禁止器官買賣廣告）、禁止特定商品或或合法營業之廣告（如菸害防制法第9條禁止菸品廣告、入出國及移民法第58條第3項禁止跨國婚姻媒合廣告），或限制廣告者之資格（如醫療法第84條：「非醫療機構，不得為醫療廣告。」），雖然看似事前限制，但如其效果是事後處罰（如菸害防制法第26條之罰鍰），且無行政機關事前審查機制，亦非本號解釋所稱之事前審查。有關事前限制與事後懲罰的分析比較，參林子儀，言論自由導論，收於：李鴻禧（等著），台灣憲法之縱剖橫切，台北：元照，頁103、148-149（2002）。 |
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