大法官解釋 釋字第744號 |
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| 公佈日期：20170106 |
| 解釋爭點 |
| 化粧品衛生管理條例第二十四條第二項及第三十條第一項就違反同條例第二十四條第二項為處罰之部分，是否違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃昭元 提出 [1] 本號解釋審查化粧品衛生管理條例（下稱系爭條例）第24條第2項及第30條第1項規定（下併稱系爭規定），認為「化粧品廣告之事前審查[1]乃對言論自由之重大干預，原則上應為違憲」，並適用嚴格審查標準，要求「系爭規定之立法資料須足以支持對化粧品廣告之事前審查，係為防免人民生命、身體、健康遭受直接、立即及難以回復危害之特別重要之公共利益目的，其與目的之達成間具直接及絕對必要關聯，且賦予人民獲立即司法救濟之機會」，始得例外合憲。（參解釋理由書第3段）依據上述審查標準，本號解釋宣告系爭規定之目的及手段均違憲，且立即失效。（參解釋理由書第4至6段） [2] 這是本院採取嚴格審查標準，宣告商業言論事前審查機制違憲的第一件解釋。就言論自由的保障，不論是在結論或方法上，都有重要意義，本席敬表支持。以下謹針對本號解釋：一、以「事前審查」為決定審查標準的關鍵因素，二、所採「嚴格審查標準」的重要意涵，三、對系爭規定之「目的審查」，四、對系爭規定之「手段審查」，及五、相關與未決問題等五個部分，提出協同意見。 一、以「事前審查」為決定審查標準的關鍵因素 [3] 本號解釋以系爭規定對化粧品廣告的限制屬於事前審查為由，採取嚴格審查標準，並宣告違憲。這是本號解釋在方法上最值得注意之點，也是本號解釋明顯有別於釋字第414及第445、718號解釋之處。 （一）與釋字第414號解釋之區別 [4] 釋字第414號解釋認為「非關公意形成、真理發現或信仰表達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。」因而對於藥事法第66條第1項等有關藥物廣告事前審查的規定，採取相對寬鬆的審查標準，並認其合憲。這顯然是受到言論自由學說中「雙階理論」（two-level theory）的影響，[2]以「商業言論並非高價值言論」為其選擇審查標準的關鍵因素；卻忽略了上述藥事法規定屬於對藥物廣告的事前審查，原本應該從嚴審查。 [5] 本號解釋對於同屬商業言論的化粧品廣告，則重視系爭規定之管制方式屬於事前審查，因此採取嚴格審查標準，並宣告違憲。本號解釋沒有受到「商業廣告並非高價值言論」的見解影響，而放寬審查標準。可見本號解釋並未適用雙階理論，這是本號解釋明顯有別於釋字第414號解釋之處。 [6] 就決定審查標準的考量因素而言，本號解釋應已實質挑戰（或變更）釋字第414號解釋有關「商業言論事前審查機制」合憲性之審查標準，甚至有為「所有言論類型之事前審查機制」，創設一組新的審查標準之延伸意涵。然由於司法違憲審查之被動、消極性質，在一次一案的限制下，本號解釋就有關事前審查機制合憲性審查標準之論述，仍都扣緊系爭規定屬於對「化粧品廣告」之事前審查，而未將本號解釋所採審查標準明白擴張、並一般地適用於其他類型廣告，甚至是所有言論的事前審查機制。這是本號解釋在區別（distinguish），而未正式推翻（overrule）釋字第414號解釋審查標準之同時，所仍堅持的謹慎與自制。故其他商業言論（如藥物廣告）或非商業言論（如中小學教科書之審定）事前審查機制合憲性之審查標準，仍有待個別爭議發生並依法聲請本院解釋時，再另行決定之。惟依本號解釋理由推論，本席認為：本院未來對於所有言論之事前審查機制，應該都要嚴格審查，並推定其原則上違憲，以貫徹憲法保障言論自由之意旨。 （二）與釋字第445及718號解釋之區別 [7] 釋字第445號解釋對於集會遊行法所定事前許可制之合憲性，雖亦強調表現自由之保障，卻進一步區別事前許可之要件究屬「時間、地點及方式」之管制，或涉及「集會、遊行之目的或內容」，而異其審查標準。對於前者大致為中度審查，僅對後者才從嚴審查，這顯然是受到「雙軌理論」（two-track theory）之影響。[3]釋字第718號解釋雖然宣告集會遊行法有關緊急性、偶發性室外集會、遊行需事先申請許可的相關規定違憲，但仍維持釋字第445號解釋認為事前許可原則上合憲的基本立場，並繼續以雙軌理論來分析並證立集會遊行法事前許可制的合憲性。 [8] 本號解釋對於系爭規定之事前審查機制，並不區別其是否直接審查廣告內容或只審查廣告之「時間、地點及方式」，都一律適用嚴格審查標準。就此而言，本號解釋顯然認為：在審查「化粧品廣告事前審查機制」的合憲性時，無須適用雙軌理論。[4]這不僅和言論自由事後追懲機制合憲性的審查標準有所不同，也和釋字第445及718號解釋有別。 [9] 釋字第445及718號解釋對於涉及內容管制的事前許可，也是從嚴審查，看似與本號解釋類似。但本號解釋所適用的嚴格審查標準，不論是在目的或手段之審查，則有過去未見的要求，也比釋字第445及718號解釋更為嚴格（詳下第[11]至[16]段等之說明）。 [10] 在方法上，本席贊成本號解釋之不考慮雙軌理論，而對系爭規定的事前審查機制，一律採取並適用嚴格審查標準。將來本院如有機會再度審查有關集會遊行法事前許可制的合憲性，本席認為：本院應參考本號解釋之方法，放棄雙軌理論之區別，而一律採取嚴格審查標準。 二、本號解釋所採嚴格審查標準的重要意涵 [11] 本號解釋理由書第3段首先強調系爭規定對「化粧品廣告之事前審查乃對言論自由之重大干預，原則上應為違憲。」次就目的及手段之審查，更進一步闡釋：「系爭規定之立法資料須足以支持對化粧品廣告之事前審查，係為防免人民生命、身體、健康遭受直接、立即及難以回復危害之特別重要之公共利益目的，其與目的之達成間具直接及絕對必要關聯，且賦予人民或立即司法救濟之機會」。這是本號解釋有關審查標準的重要論述，至少有以下幾點值得重視： （一）本案之審查標準：嚴格 [12] 上述解釋理由雖然沒有明白使用「嚴格審查標準」之用語，但從「原則上應為違憲」、「特別重要[5]之公共利益目的」、 手段與目的之達成間應「具直接及絕對必要關聯」等用語及相關闡釋，已明白顯示本號解釋選擇並適用嚴格審查標準。如下所述，本席認為本案所適用的審查標準可能是本院歷來解釋中最嚴格者，其中有些具體要求（如原則上違憲之效果推定、客觀舉證責任之分配、立即司法救濟之程序保障等）已非向來之比例原則內涵所及。在學說及他國實踐上，雖有將言論自由「事前審查禁止」當成是另一獨立的審查標準（或原則），而與比例原則有別。[6]但本號解釋則是在憲法第23條比例原則的架構下，就言論自由事前審查機制發展出具有上述特定內涵的嚴格審查標準，這對於比例原則的類型化發展及操作，[7]亦有方法上的重要意義。本席謹再次強調：本號解釋所採取的嚴格審查標準，將來應得擴張適用於其他商業言論（商業廣告），甚至是所有言論類型之事前審查機制。 |
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