大法官解釋 釋字第744號 |
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| 公佈日期：20170106 |
| 解釋爭點 |
| 化粧品衛生管理條例第二十四條第二項及第三十條第一項就違反同條例第二十四條第二項為處罰之部分，是否違憲？ |
| 論者或認為，商業言論為企業之言論，受制於競爭市場之構造，以營利為目的，追求利益之最大化。商業言論並非源於個人之選擇與決定，實質上無「個人之自律與尊嚴」介入餘地，故應不受表現自由之保障。此一見解包含部分真理[5]，卻不免流於極端。在講求創意之時代，個人仍然擁有相當寬廣之空間，可以透過商業廣告等商業言論追求「自我實現」，因此商業言論之價值不容低估。 抑有進者，現代社會中表現自由之內涵擴充，性格轉變，除發表者之自由（說寫之自由）外，更強調接收者之自由（聽、讀、看之自由），重視「知的權利」（right to know）。在此一前提下，對商業廣告之禁止或限制，不僅可能侵害業者之表現自由，同時有對消費者表現自由（知的權利）構成侵害之虞。美國聯邦最高法院於前揭Virginia Pharmacy Board判決中首度表明，即使純粹之商業言論，亦受憲法增修條文第一條規定之保護。因為商業資訊自由流通所帶來之利益，對接收者（消費者）而言，其程度十分強烈，與當前最緊急之政治論爭不相上下。又在自由企業經濟下，資源之分配係透過眾多私的經濟決定而為之，故為能作成明智決定，個人能獲得充分資訊，以促進公共利益計，商業資訊之自由流通乃不可欠缺者。此等資訊之自由流通，有助於提高表現自由之「自我實現」及「自我統治」價值。由此可見，該判決宣告法令違憲，主要係從資訊接收者（消費者）之角度立論，重點在於知的權利問題[6]。 本號解釋理由書稱：「言論自由在於保障資訊之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會。化粧品廣告係利用傳播方法，宣傳化粧品效能，以達招徠銷售為目的，具商業上意見表達之性質。商業言論所提供之訊息，內容非虛偽不實或不致產生誤導作用，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法第十一條言論自由之保障⋯⋯」其所以將化粧品廣告納入表現自由範疇之理由，顯然亦著眼於消費者之「自我實現」及知的權利上。 三、保障之程度 雖然商業廣告納入表現自由之一環，但應受何種程度之保障，學說見解相當分歧。通說認其受保障之程度較低，與政治性言論有別。因為，商業廣告一方面與民主過程沒有直接關聯，「自我統治」價值較薄弱，另一方面即使對個人之人格發展不無影響，但「自我實現」之價值仍相對淡薄。除此之外，商業廣告可能對人民之健康及日常生活造成重大影響，且其內容之真實性常有客觀標準可資判斷，與政治性言論大不相同，由公權力加以管制時，較不至於產生「萎縮效果」或「寒蟬效應」（chilling effect），所以違憲審查基準比政治性言論寬鬆，原則上似以中度審查基準為宜[7]。惟商業言論之種類與形態極其多樣，且隨時代而變化，內容之創意性或多或少，難有一定之特質[8]，未必適合同一審查基準。而且，判斷商業廣告管制規定之合憲性時，應依其管制之對象為廣告內容，抑或廣告之時間、場所或方法，而異其審查基準[9]。基本上，對虛偽、誇大、不實之廣告所為限制，通常不會構成違憲。惟如係廣告內容之全面禁止或事前限制，則涉及言論之直接箝制，另當別論。 釋字第四一四號解釋承認藥物廣告之商業言論受言論自由保障，同時表示商業言論非關公意形成、真理發現或信仰表達，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀，且藥物廣告與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範。該號解釋表面上將商業言論納入表現自由範疇，實際上卻完全漠視商業言論之價值，一味強調藥物廣告應受較嚴格之規範，而對於應採何種審查基準未置一詞。尤其，該號解釋僅因藥事法有關藥物廣告應於刊播前申請主管機關核准規定，旨在「確保藥物廣告之真實，維護國民健康，為增進公共利益所必要」，即認定合憲，而對於事前審查制問題之嚴重性，一無所覺或毫不在意。據此，謂其關於商業言論受言論自由保障之說詞徒託空言，並非出於對表現自由真諦之深刻體認，亦不為過。反之，本號解釋正視商業言論之價值，對於商業廣告之事前審查，採取原則上禁止之立場。兩相對照，本號解釋明顯重視表現自由之保障，不因商業言論而遽行退卻，充分展現自由民主社會之特質，彌足珍貴。 貳、事前抑制禁止理論之適用 化粧品衛生管理條例第二十四條第二項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」第三十條第一項規定：「違反第二十四條⋯⋯第二項規定者，處新臺幣五萬元以下罰鍰；情節重大或再次違反者，並得由原發證照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。」本號解釋理由書認定「係就化粧品廣告採取事前審查制，已涉及對化粧品廠商言論自由及人民取得充分資訊機會之限制。」並謂：「事前審查乃對言論自由之重大干預，原則上應為違憲。」其顯然受到美日等國判例學說影響，採取事前抑制（prior restraint）禁止理論[10]，認為事前審查原則上應予禁止，僅極端例外，符合嚴格要件下，亦即「立法資料須足以支持對化粧品廣告之事前審查，係為防免人民生命、身體、健康遭受直接、立即及難以回復危害之特別重要之公共利益目的，其與目的之達成間具直接及絕對必要關聯，且賦予人民立即司法救濟之機會」，始得為之。 一、原則上禁止事前審查 事前抑制禁止理論盛行於立憲民主國家，為十分重要之違憲審查基準，對表現自由之保障而言，具有舉足輕重之地位。眾所周知，英國人民經由抗爭，將十六世紀前葉至十七世紀末約一百五十年間教會與政府實施之出版物事前許可制廢止，表現自由乃告確立。因此，J. Milton指出，表現自由之本質與意義，在反抗事前抑制之鬥爭中，最能顯現。著名學者W. Blackstone一針見血道出，出版自由之本質，即「對出版物不為事前之抑制也」。日本憲法第二十一條第二項及德國基本法第五條第一項皆明文禁止事前審查；美國聯邦憲法雖未明定，但判例學說透過憲法增修條文第一條關於表現自由保障規定之解釋，莫不同樣認為事前抑制為憲法所不許。我國憲法第十一條對表現自由之保障，解釋上允宜採取同一立場。 事前抑制禁止理論乃極嚴格之違憲審查基準，所以採之，理由在於事前抑制對表現自由之侵害程度，遠逾於事後之民事或刑事制裁，蓋後者若有「寒蟬效應」，則前者即有「凍結」（freeze）效果。以下臚列數點，說明這種侵害之特質： |
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