大法官解釋 釋字第736號 |
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| 公佈日期：20160318 |
| 解釋爭點 |
| 教師法第三十三條規定，違憲？ 教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得否訴訟救濟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 湯德宗 提出 大法官 陳碧玉 加入 大法官 黃虹霞 加入 聲請人蔡滿庭為桃園縣立草漯國中[1]教師，前以該校校長涉嫌妨害名譽，向臺灣桃園地方法院檢察署提起告訴。該署受理[2]後發出傳票，命聲請人於民國九十七年五月二十九日到場接受偵訊。聲請人認為接受偵訊係履行法定義務，乃於同年月二十八日依教師請假規則[3]向學校申請「公假」，詎同年月三十日遭否准，並請改以其他假別辦理。[4]聲請人不從，該校爰登記聲請人同年月二十九日「曠職一日」，並「扣薪一日」；[5]嗣於辦理九十六學年度成績考核時，更考列「留支原薪」[6]。聲請人不服，就前開三項處分向桃園縣政府提出申訴，經桃園縣教師申訴評議委員會於九十八年六月十七日作成申訴無理由駁回之決定[7]。聲請人不服，於九十八年九月十一日向臺灣省教師申訴評議委員會再申訴，經該委員會於九十九年一月二十八日作成決定，仍以無理由駁回[8]。聲請人仍不服，續提行政訴訟，迭遭駁回[9]。茲以確定終局裁定（最高行政法院一ＯＯ年度裁字第九七四號裁定）所適用之教師法第三十三條[10]（下稱系爭規定），有違憲疑義，聲請本院解釋。[11] 本解釋依「有權利即有救濟」之原則，明確釋示：「教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟」；至系爭規定「並未限制公立學校教師提起行政訴訟之權利，與憲法第十六條保障人民訴訟權之意旨尚無違背」。以上釋示言簡意賅，饒具新意，足堪欣慰。茲略申其義： 一、「特別權力關係」可望就此解構 本解釋明白宣告：法院以後不得再以「特別權力關係」為名，限制「公立學校教師」之「行政訴訟權」。希促成「特別權力關係」之全面檢討。 按「法治」（rule of law）一稱「法治國」（État de droit, Rechtsstaat），乃一與時俱進之概念，其內涵輒隨各國社會發展而不斷演進。法治發展過程中，為達成公行政之特定目的，先進國家曾不約而同地發展出各種理論[12]，限制加入某些職業或具有某些身分之國民於法院控告國家的權利（行政訴訟權），使處於較「一般」國民更加服從國家統治（管理）的地位。其中我國經由日本繼受德國君主立憲時期發展之「特別權力關係」（besonderes Gewaltverhältnis），即在正當化國家與所謂「權力臣屬者」（Gewaltunterworfenen），包括：軍人（武官）、公務員（文官）、（公立學校）教師、監獄受刑人（囚犯）、學生等間之特別從屬關係。相較於一般國民與國家間之「一般權力關係」（allgemeines Gewaltverhältnis），特別權力關係之臣屬者須受三項特殊限制（亦稱特別權力關係三特徵）：一、臣屬者不得以憲法上之基本權利對抗（侷限）國家公權力之行使；二、國家得以行政命令訂定規範，管理權力臣屬者，無需法律之授權，不適用「法律保留原則」（Vorbehalt des Gesetzes）；三、臣屬者對於國家之管理處置如有不服，僅得在行政體系內部進行救濟（如申訴或訴願），不得向（行政）法院提起行政訴訟。[13] 民國草創，法制未備之際，為穩固國家與軍人、公務員及教師等間之關係，迅速建構國家法秩序，「特別權力關係」理論之引進，不難理解。雖「特別權力關係」一詞從未正式見諸法規，司法實務長期奉為圭臬。[14]以本案所涉之「訴訟權」限制而言，本院自民國七十三年作成釋字第一八七號解釋[15]以降，始本「有權利即有救濟」之法理，經由憲法第十八條「應考試服公職權」及第十五條「財產權」（公法上財產請求權）之解釋，逐步放寬對軍人、公務員、受刑人、學生等提起行政訴訟之限制。[16]本解釋盱衡社會發展情勢，含「公、教分途」之立法趨勢、教師法「一體適用」（於公、私立學校教師）之立法原則、及續將公校教師視同「公務員」之合理性與必要性等，決意徹底掃除特別權力關係對於公立學校教師訴訟權之限制。本件與釋字第六八四號解釋[17]合觀，已足顯示：本院今後將不再容許以「特別權力關係」之名，籠統限制前此各類「權力臣屬者」之基本權利！有關機關及法院允宜善體本解釋之意旨，迅就原「特別權力關係」影響所及各類身分或職業人員之各種基本權限制，進行通盤檢討。 按現行司法（法院）二元體制，私校教師與學校乃屬私法契約（聘約）關係，如有爭執應循民事訴訟尋求救濟；至公校教師與學校間之聘約，實務上多認係「行政契約」，[18]如有爭議應循行政訴訟解決。惟因特別權力關係之影響，公校教師長期以來並受國家教育公權力之規範。對於學校行使公權力所為處置，如有爭議，實務上[19]（含本案確定終局裁定，詳後三、）率皆「準用」本院有關公務員權利救濟之解釋，限制公校教師僅得就對其權益有重大影響之「行政處分」提起行政訴訟（撤銷之訴），其餘概屬（內部）「管理措施」，不得提起行政訴訟。為期全面解禁，本解釋乃開宗明義，明確釋示：「教師之權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟」。 申言之，使用「學校具體措施」一詞，乃為打破前此公校區分「行政處分」與「管理措施」，僅許教師就前者提起行政訴訟之傳統思維，使公校教師就一切具體之學校決定，均得依法提起訴訟（民事訴訟或行政訴訟）。為消弭疑慮，解釋理由書第二段特以本件原因案件所涉學校諸處置，例示「學校具體措施」之意涵，闡明：「教師因學校具體措施（諸如曠職登記、扣薪、年終成績考核留支原薪、教師評量等），認其權利或法律上利益受侵害時，自得如一般人民依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟，始符合有權利即有救濟之憲法原則」。至本解釋後，公校教師就哪些學校具體措施得提起「撤銷訴訟」，哪些學校具體措施得提起「一般給付之訴」，應由行政法院於個案審查決定。 |
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