大法官解釋 釋字第736號 |
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| 公佈日期：20160318 |
| 解釋爭點 |
| 教師法第三十三條規定，違憲？ 教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得否訴訟救濟？ |
| 由於此項限制，使公務員於所受者非「重大影響」之不利處置時，無法請求司法救濟；此屬特別權力關係尚待清除之殘跡。 二、本號解釋使公立學校教師與公務員之保障及限制脫鉤，並因而使教師脫離特別權力關係之束縛：前述特別權力關係，原來並未涵蓋學校與教師間之關係。本院釋字第四六二號解釋對受升等評鑑及資格審查之教師，亦賦予提起行政訴訟之權。本院以往對教師是否應與公務員同受其他訴訟權之限制，未曾表示意見。惟行政法院實務上均將公立學校教師比照公務員，使其受公務員有關保障及限制之約束。由於公務員請求司法救濟所受限制係特別權力關係概念之殘跡，公立學校教師因比照公務員而亦受特別權力關係殘跡之束縛。本件原因案件之一最高行政法院一ＯＯ年度裁字第九七四號裁定即謂：「參酌司法院釋字⋯⋯第二九八號解釋意旨，公務人員對於改變身分、影響公法上財產之請求權或對於公務人員有重大影響之懲戒處分，得對之提起行政訴訟程序以資救濟。若未改變公務員身分之記大過、記過處分、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施，為公務人員保障法第七十七條第一項所指之管理措施或工作條件之處置，則不許提起行政訴訟。教師雖非公務人員服務法所稱之公務人員，惟教師所受保障範圍，與公務人員應無不同，自得準用有關公務人員之規定，故關於教師所受工作條件及管理必要之處分，不得提起行政訴訟。經查抗告人所不服之系爭處分係學校內部自治之管理措施，尚非對教師之身分、財產權或其他重大權益之處分，揆諸首揭說明，抗告人不得對之提起行政訴訟」。本號解釋雖未明示公立學校教師不再準用公務員；然透過「教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟」之宣示，賦予公立學校教師與一般人民享有相同程度及內涵之訴訟權，並因而使公立學校教師與公務員之保障與限制脫鉤；使公立學校教師不再準用有關公務員爭訟權受限制之規定。其結果，公立學校與其教師之間之關係，完全由特別權力關係之束縛解脫。故本號解釋可稱係消除特別權力關係殘跡之重要一步，值得特別重視。 三、公立學校教師與其學校不再係單純之服從關係：或謂「賦予公立學校教師對學校任何內部管理事項（例如排課、績效考核、評量）提出爭訟是否妥適，值得懷疑」。然公立學校教師如欲對學校內部管理處置提起行政爭訟，仍須說明其何種權利或法律上利益受侵害；此為門檻之一。如有權利或法律上利益受侵害，受理之法院，仍必須適度尊重學校之專業判斷（本號解釋理由書第二段及釋字第六八四號解釋理由書參照）；僅於其判斷或裁量違法或顯然不當時，得予撤銷或變更（釋字第三八二號解釋理由書參照）；此為門檻之二。於學校處置確有違法或顯然不當（按：「顯然不當」應係指有具體事證顯示其為不當）時，倘若仍不予救濟，實有違有權利即有救濟之憲法意旨；倘若學校處置並無違法或顯然不當，則教師縱有爭訟權，然學校之專業處置仍將獲得法院之尊重，無損於學校行政管理。學校教師與學校間不存在單純之服從關係。將來行政法院不應再以公立學校教師與學校之間內部管理處置不得爭訟為由，因而將訴訟以不合法為理由駁回；而應實體審理學校處置究竟有無違法或顯然不當。 四、有關訴訟類型之問題：或謂「公立學校對教師所為之處置或所採之措施，未必均屬行政處分；而行政處分則為人民提起撤銷之訴之前提（行政訴訟法第四條第一項參照）。如許公立學校教師對一切影響其權益之學校處置均得提起行政訴訟，豈非破壞行政訴訟法體制」。然本解釋並未宣告「不論學校處置是否為行政處分，受處置影響之教師均得提起撤銷之訴」。受公立學校處置影響之教師，自應依該處置之性質，決定提起撤銷之訴或給付之訴。本號解釋並非改變行政訴訟之體制。 五、公立學校與私立學校教師在訴訟權之差異：本號解釋宣示「教師」權利或法律上利益因學校具體措施受侵害之救濟；故不論公立學校或私立學校教師，均享有相同之行政爭訟權利。然私立學校與其教師間係私法契約關係，故私立學校教師可能進行之爭訟方式為提起民事訴訟；公立學校與其教師間之聘任關係，性質上屬行政契約關係，故公立學校教師可能進行之爭訟方式為提起行政訴訟。雖其訴訟形式因法律關係之差異而有不同，然公立學校教師與私立學校教師同受憲法訴訟權之保障，而不應受限制，就此部分，兩者並無差異。 參、特別權力關係之完整終結有待努力 一、如前所述，本院以往解釋，雖逐步大幅消除基於特別權力關係之概念對特定身分之人民（公務員、學生、人犯等）接近利用法院所為之限制；然仍未能完全終結特別權力關係概念下若干不合理之限制。最明顯之例子為前述釋字第二九八號就公務員之司法救濟權，限於針對足以改變公務員身分或對公務員有重大影響之懲戒處分。由於此種限制，使司法實務上均以記大過、記過處分、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施等管理措施或工作條件之處置等，不足以改變公務員身分，亦非屬對公務員有重大影響之懲戒處分，因而使受處置之公務員不得提起行政訴訟。 二、國家與公務員間及公立學校與其教師間之救濟問題類似。於本號解釋下，如學校處置確有違法或顯然不當，不論是否足以改變教師身分或對教師有重大影響，亦不問其性質上是否屬於懲戒處分，甚至不論有無「行政處分」，只要對教師為任何具體處置，均應許其提起行政爭訟（依情形決定給付之訴或撤銷之訴）；基於相同憲法意旨，實無任何理由限制公務員就影響其身分及有重大影響懲戒處分之外之管理措施或工作條件處置，提起行政訴訟，以為救濟。倘若國家機關對公務員之處置確有違法或顯然不當，如賦予行政爭訟之權，恰可糾正此種違法或顯然不當；此對法治之彰顯、行政管理之維護、建立領導威信，均有正面影響。倘若國家機關之處置並無違法或顯然不當，則公務員縱有爭訟權，然國家機關之專業處置仍將獲得法院之尊重，無損於國家對公務員之行政管理。本席期待本院於有適當之聲請案時，做成賦予公務員完整司法救濟權限之解釋，使我國法制全面擺脫特別權力關係概念之長年不當束縛。 |
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