大法官解釋 釋字第736號 |
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| 公佈日期：20160318 |
| 解釋爭點 |
| 教師法第三十三條規定，違憲？ 教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得否訴訟救濟？ |
| 然而，這種火車頭的角色顯然並未被實務所採納。在上述二個最高行政法院的終局裁判，都認為大學與學生的關係，縱有受到釋字第六八四號解釋的調整，但對於教師與公務員的權利救濟無涉，同時認為釋字第二九八號解釋的效力仍不受影響[11]。 此便是實務界承認釋字第六八四號解釋效力範圍的有限性，故解鈴還需繫鈴人，大法官本應當透過本號解釋的機會，發揚釋字第六八四號解釋的精神，澄清實務見解以及對教師法系爭規定在操作上的謬誤，顯然多數意見未能體現之，可惜良機已失！ 四、多數意見忽視尚有巨大立法工程尚待進行 本號解釋多數意見似乎過度樂觀的認定，本號解釋已經打開了各級學校教師就學校處置的救濟之門，一切訴訟的障礙已然清除矣！然而，卻忽視了本號解釋仍未澄清目前下列混亂與相互糾結的權利救濟法制： 1.現制糾結著公務員與公立學校教師的救濟制度；必須分開立法規範，而其內容必須大幅修正現行規定。基本上，公務員與公立學校教師受到義務拘束的來源並不相同，前者可由公務員法體系，後者應由行政契約獲得拘束。雖然兩者應有共通之處，特別是行政契約為行政權力之一種，與行政處分般受到同樣公法原則的拘束。但在此即可得知，公立學校教師與學校間的義務來源，既然都由行政契約而來，且規範內容多類同行政處分般，取得可提起行政訴訟之資格。相形之下公務員與機關間，即容有甚多屬於內部規範之空間。因此兩者權利救濟的屬性，已經有甚大的差異，應當反應在其提起行政訴訟的可能性差異之上。這也需要透過法制的改新來呈現。 2.現制糾結著公立學校的教師與私立學校的教師的救濟途徑。且完全適用一種途徑（申訴與再申訴）。雖然經本號解釋澄清不以經過申訴為必要，可逕行起訴（民事或行政訴訟）。然而，正確的解決方法，前者為行政契約關係；後者則為民事關係[12]。從而教師法的現行申訴規定即與大法官解釋的意旨互有矛盾，似乎應當在教師法中明定申訴制度乃任意條款，並非起訴的先行程序，尤以民事訴訟為然。然而幾乎整個教師法的救濟規定都必須大動手術不可。 3.現制糾結著大學、中學與小學。釋字第六八四號解釋僅限大學生與學校之關係，同時大學教授享有制度性保障及講學自由等，比中小學教師有更多的權利保障，各種學校應有不同的制度設計。 4.即使許可教師可有多元訴訟途徑，但公務員的救濟之門仍應打開，整體構建仍可循：行政處分之救濟（撤銷之訴與行政訴訟）、一般給付之訴（非行政處分性質之處置，包括要求重新調職、人事檔案資料的更換⋯⋯）[13]，以及仍屬內部規範的工作指示與安排，納入申訴範圍，而不得提起救濟等三分法[14]。但是在實施此二分法時，特別是上述的一般給付之訴（行政訴訟法第八條），或是給予行政處分之訴（行政訴訟法第五條），雖然前者不限於行政處分的行政給付義務為對象，不似後者般，即可以配合擴大公務員權利救濟的範圍，不以認定為行政處分的行政措施為限，例如，人事檔案的附記、不當調職的重新安排職務，甚至保守的不承認考績評定為行政處分，仍可不採撤銷之訴之方式，而請求主管機關重新審查程序，並重作評定⋯⋯，都是可行之方[15]。 然而，這套較為進步的行政救濟體系與概念，是否隨著本號解釋公布後，行政法實務界（行政機關及法院），都可以瞭然採納，而無需透過其他相關法制，包括訴願法以及行政訴訟法的修正，而讓公務員及教師可以藉以提起行政救濟乎？恐無可能。 故本席亦主張本號解釋可賡續過去大法官逐案打開特別權力關係樊籠的成例，一步步就系爭的措施種類，斷定其是否具有透過行政訴訟來予保障的必要性。就以本號解釋而言，所涉及的遭到曠職處分、扣薪、留支原薪以及「申請免評量遭駁回」等措施，是否得以救濟，加以闡釋後，可以進一步釐清目前仍處於混沌未清的「內部處分」的範圍。這也是靠著司法累積，消弭特別權力關係影響力的一種方式也。當然，本號解釋如採此方法，也必須對於判斷的理論依據有所說明，顯然地，重要性理論的重要性相形降低，而權益說可望受到重視。本席以為，過去大法官解釋恆重視財產利益（並視為符合重要性理論），準此，本號解釋涉及的標的，例如，曠職扣薪，可得獲大法官之青睞[16]。但公務員與教師的權利，不以財產權為主，舉凡人格權、名譽權以及生涯發展權利，都是最重要的人權之一，從而行政機關若有其他侵犯人性尊嚴的舉措，更應賦予受侵害者提起救濟的權利。而在另一個原因案件中，聲請人要求審查其所申請之教授「免評量」，致遭大學駁回。此乃事涉學校當局對於教授服務與教學成果的評判，此決定猶如行政處分，將帶來積極的利益與不利，例如，通過此免評量者，可以免除評量的義務─比如車輛定期的檢驗與換照─，難道不是一種給予積極利益的決定與行政處分相類似？更何況此種對教授學養的評定，可比如公務員的官等，雖不一定涉及到財產利益，但是對於教授的尊榮，以及若干年內免除評審的壓力負擔，使其能夠更自由的投入其所鍾意的學術工作，豈非對教授的權利有極重大的影響？多數意見且將此部分聲請，認為未具體指摘，而不予受理之，更是本席所不敢苟同者。 因此，本席認為公務員、教師的榮譽權與人格權都是其人性尊嚴的體現。在本號解釋的原因案件涉及到教師違背認真教學義務所為的曠職處分，大法官豈能斤斤著眼於其可能帶來的財產損失（扣薪一日），而作為其可提起行政救濟之理由，而置學生、教師同仁與家長可以指指點點教師「曠職、不盡責」的人格侵犯與榮譽感喪失而不顧，難道師道尊嚴不敵一日之俸給？夫子之道竟然折腰於五斗米不到的小俸，豈不斯文掃地乎？故本號解釋實宜勇於澄清過去許多解釋「重幣輕譽」的沈疴矣！ 綜上所述，可略為說明公務員與教師權利救濟法制仍處於「百廢待興」之階段。本號解釋多數意見忽略了仍有巨大的立法工程必須迅速進行，有必要督促立法者全盤檢討目前公務員與各級學校教師的權利救濟法制，把目前因陋就簡的制度全盤更新。但多數意見卻吝惜對立法督促予以一言提及，亦為憾事一件。 五、結論──尊師重道，由最大幅度保障教師權益做起 |
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