大法官解釋 釋字第736號 |
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| 公佈日期：20160318 |
| 解釋爭點 |
| 教師法第三十三條規定，違憲？ 教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得否訴訟救濟？ |
| 的確，釋字第二九八號解釋是針對公務員的權利救濟的解釋，而非針對公立學校教師而作成。但是，判斷該號解釋要否成為本號解釋審查檢驗的標的，不是論其原因案件的類別，而在於是否在相關法制中是否已經成為規範本案之相關法制，所涉及之人民以及其權利義務之主要依據而論，否則會造成「見樹不見林」的後果。 正如本意見書前所示，本號解釋的標的，乃觸及傳統特別權力關係理論之體系的一環。在該體系內，公務員、公立學校教師、公共機構（公營造物）內的規範對象─如學生或監獄受刑人等─，都是受到此理論的約束而無法如一般人民般，對公權力機關所為的措施，視為行政處分而得提起訴願與行政訴訟。因此，大法官歷次作出有關打破特別權力關係理論對上述人民訴訟權利所為的制梏之解釋，卻都是針對其中某一種規範對象而來，而後再擴張的將該開放原則，施於其他種類之規範對象之上。易言之，該號解釋起了「催化劑」的觸媒作用，而起了連鎖反應。 就以吹起打破特別權力關係理論第一聲號角的釋字第一八七號解釋，便是以「公務員申請給予未領退休金憑證之決定」為對象，而開始以認定公務員的財產權利可提起救濟；釋字第二Ｏ一號解釋針對公務員請領退休金之權利，而許可提起救濟，都是可以延伸到公立學校的教師之上。同樣的推理，可見諸釋字第二四三號解釋，其原因案件當事人有三位，為併案審查，其中二位為公務員，一位為公立學校教師，但同為該號解釋的效力所及。該號解釋在主文與理由書中雖皆以公務員為論述對象，但明顯的仍將公立學校教職員的相關規定納入[2]。同時理由書將大法官前二號相關解釋（釋字第一八七號與第二Ｏ一號解釋）所開放的救濟意旨─即公務員基於身分關係所受到的處分應以其內容作為判斷可否提起救濟的依據─，一樣可用在教師之上。從而，認定「唯有涉及改變公務員身分，直接影響服公職權利者」方屬行政處分，可提起行政救濟。除此之外，僅依考績法記大過的規定，既然未涉及身分的改變，即不得訴請救濟。釋字第四六二號解釋亦針對教師升等被拒，認為屬於教師身分上之權益受損，得提起行政救濟，亦適用上述公務員救濟權之法理。 因此，大法官明顯地採納德國一九五五年，也就是著名的德國烏勒（C.H. Ule）教授所提出的「外部、身分關係」與「內部、管理關係」，作為界分公務員受到行政機關處置能否提起行政救濟的標準，實從本號解釋奠下基礎[3]。 至於在釋字第二六六號解釋，則將釋字第二四三號解釋所強調的身分關係，配合前幾號有關財產權受侵，可得提起救濟的意旨，調整作出公務員非為免職處分之考績結果，本不涉及身分變更，但如有影響財產之利益時，即應可提起救濟。同樣地，此號解釋也應及於教師之上。 至此，此幾號解釋所累積的見解，已經為了釋字第二九八號解釋奠定了理論基礎─公務員與公立學校教師─，都受到同樣的原則─身分關係受到影響，以及財產權受到侵犯為限─，方得提起行政訴訟，是為身分關係與管理關係二分法適用的結果也。都有一脈連貫的關聯。 此關鍵性的釋字第二九八號解釋，實質上乃是針對了大法官對於改弦更張特別權力關係所作的結論，比上述釋字第二六六號解釋更進了一步，由「身分關係受損」，增加到「重要影響」。故該號解釋明白提及： 「但關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟。」 但在此有二點值得特加重視： 第一，大法官雖然將身分關係的要件，改採「重要性理論」（Wesentlichkeitstheorie），但何為此重要性？其判斷標準為何？大法官卻未有任何敘述。此雖然符合德國當時（與現今同）流行的主流理念，但卻仍屬不確定法律概念，可留有法律予以細部規定，同時保留司法解釋的空間。在司法實務上，且可由法院來形成「案例類型」，來予以確定是否具有重要性的人權價值，從而可以在法律保留原則上，與論定該類型行政措施是否具備行政處分的特色，並可提起訴願與撤銷之訴[4]。 第二，該號解釋雖然明白提及規範對象乃是懲戒處分為限，但同時也提及儘管並非基於公務員懲戒法所為之免職處分（涉及身分改變），但係基於考績法所為之類似處分，釋字第二四三號解釋既然已提到了類似的處分，已影響公務員之憲法保障之服公職權利，在相關法律修正前，同樣應許可提起救濟。釋字第二九八號解釋指出釋字第二四三號解釋應當加以補充之點，只是加上重要性要件的可訴理由，並沒有更易上述影響身分的考績結果，仍可提起救濟的結論也。 因此，釋字第二九八號解釋並沒有將學術界頗為贊揚、理應可以為朝向開放更多公務員權利救濟之門的「重要性理論」提出更多可以運用的資訊，來加速裂解特別權力關係規範體系的速度。但更值得吾人關注的，恐應該是該號解釋畢竟已經開啟了希望之門，然而，此希望之門上，仍繫著一把「只限懲戒處分，以及考績結果涉及免職者」的門鎖。至於最有可能納入並援引重要性理論的考績法所定的考績結果，諸如，記過、調職⋯⋯，該號解釋仍然維持未改變舊有見解釋的立場也。也因此幾乎學界對此號解釋的批評甚多，都集中在此點上。 |
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