大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蘇永欽 本件解釋要處理的核心爭議為立法院委員會成立的文件調閱小組可否調閱最高檢察署的偵查卷證，由於憲法無一字及於此一問題，有關立法院可否及在何條件下調閱其他機關的文件，完全由本院循憲法有關五院體制規定背後的精神以解釋續造，迄今先後已肯認：以委員在院會及委員會行使的質詢權為基礎的文件調閱權（釋字第三二五號解釋），及以立法院固有的立法調查權為基礎的文件調閱權（釋字第五八五號、第六三三號解釋），但皆有相當嚴格的條件。憲法賦予本院對各最高統治權之間如何區分及互動作最後解釋之權，責任之重，自不得恣意調弄以致反成憲政秩序的亂源；尤其從憲法第九十五條明文規定監察院對行政院及其部會的文件調閱權以觀，「明示其一，排除其他」，此類權力關係的續造更應從嚴，除在憲政實務上確有續造的必要外，在憲法法理上也應有堅強依據，以早期本院解釋風格之簡約，第三號有關監察院法律案提出權的續造解釋在論述上尚且特別嚴謹，足可說明。此所以本件有關立法院文件調閱權的解釋，如何得出立法院得於且僅得於偵查案件終結後、於符合一定條件下調閱相關偵查卷證的結論，對釋字第三二五號解釋又為何有所補充，實不能不將本院過去所為分權解釋遵循的原則先予整理闡明（第一段）。並在對審查結果有所說明以前，先給本件爭議的文件調閱權作一個明確的定性，釐清其與憲法及憲法解釋肯認的調查權有何本質的不同（第二段），接著說明釋字第三二五號解釋對此一文件調閱權的行使所設程序要件，由於本解釋對於其中文件原本的要件有重要補充，使文件「影本」的調閱也要經過院會決議，理由書就此卻語焉不詳，因此特為較詳細的論述（第三段）。然後才就實體上為何針對偵查卷證的調閱最後做出應以案件終結為可容忍的最早時間點，並應符合其他嚴格條件，提出比較深入的論證（第四段）。最後，對於理由書就釋字第三二五號解釋並未提及，本案聲請人也未主張的爭議解決機制，何以見得我國憲政有此需要，解釋也於理由中逕襲釋字第五八五號解釋的故智作成題外的立法諭知，本席認為實屬畫蛇添足之筆，一併簡述理由於最後（第五段）。 一、有關分權的憲法續造需要較為一貫的理論基礎 中央政府分權的續造解釋，不能不從貫穿整體規定的原則出發，就此早期解釋多簡單以「五權分治，彼此（或平等）相維」作為最高指導原則（釋字第三號、第一七五號、第四六一號、第六八二號等解釋可參），民主化後逐漸凸顯機關間制衡的意旨，較近的釋字第六一三號解釋已經納入議會主義體制普遍強調的權力分立三大指導原則：A.功能最適（Funktionsgerechtigkeit）、B.相互制衡（Balance）及C.核心領域（Kernbereich），而有如下的概括性論述：「作為憲法基本原則之一之權力分立原則，其意義不僅在於權力之區分，將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均較適當之國家機關擔當履行，以使國家決定更能有效達到正確之境地（A），要亦在於權力之制衡，即權力之相互牽制與抑制，以避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民自由權利（B）。惟權力之相互制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域（C），或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙（本院釋字第五八五號解釋參照）或導致責任政治遭受破壞（本院釋字第三九一號解釋參照），例如剝奪其他憲法機關為履行憲法賦予之任務所必要之基礎人事與預算；或剝奪憲法所賦予其他國家機關之核心任務；或逕行取而代之，而使機關彼此間權力關係失衡等等情形是。」加上之前彰顯的彼此相維（D）－其內涵應包含德國近年開始討論，也見於本院第四六一號解釋的「相互尊重」（Interorganrespekt）原則－，實際上已可說明現代民主政治在分權上都不可少的元素，只是民主體制各有其歷史、社經脈絡，從傳統著眼於行政立法關係的三分法：內閣制、總統制和半總統制（雙首長制），到制度政治學涵納更多民主元素的二分法：共識民主（consensus democracy）與多數民主（majoritarian democracy），各國發展出的民主體制必然會走向最能回應其條件的混合，彼此間不可能雷同。有分權（separation of powers）明顯重於分工（division of functions）者，如總統制，也有分工明顯重於分權者，如內閣制，大體上只能說，其越分權者越強調B、C，越分工者則越強調A、D，我國憲法一方面屬於分權程度較高者，另一方面又強調行政立法的緊密互動與負責，反映了五權憲法的原始構想（按能分權），與在台灣民主化過程的經驗（行政對立法負責），使得四項分權原則沒有明顯的優先次序，其權衡變得更為複雜，當然在作任何續造時也更須審慎。由於這些原則表面上或偏向分，或偏向合，實際上體制在權力分合之間如果操作得當，往往更可相互正當化，比如核心領域原則如能配合落實功能最適原則，會更有說服力；相互制衡原則如能同時彰顯相互尊重原則，也可舒緩政府內部的緊張關係。本院在早期的分權解釋較少注意分權的面向而多彰顯分工，反映了威權體制的現實。隨著民主化的展開，又開始強調分權。從這個角度來讀前面提到的第六一三號解釋所做的前提性論述，特別能理解其開始走向綜合的深刻用心，本件解釋其實也已對這幾個原則作了反覆的權衡。 二、無關立法調查而屬補立委質詢不足的文件調閱 本件審查的文件調閱權，依解釋理由書的認定，為本院釋字第三二五號解釋及立法院依該號解釋在立法院職權行使法所設專章（第八章，共九條）創設的權力（民國八十八年一月二十五日公布第四十五條立法理由可參）。其性質與憲法第九十五條賦予監察院的文件調閱權，及嗣後依本院釋字第五八五號解釋，立法院得制定有關調查委員會的法律（迄未制定），並據以設置的調查委員會所得行使的文件調閱權，無論就權力來源與性質功能而言，都全然不同，因此在就相關爭議為憲法的論斷前，有先加釐清的必要。 |
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