大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 本件解釋重申權力分立與制衡以及保障檢察機關獨立行使職權後，先將立法院對於偵查中案件相關卷證之調閱，從本院釋字第三二五號解釋所稱「應受限制」改稱為「不得調閱」，再就已偵查終結而不起訴處分確定或未經起訴而以其他方式結案之案件卷證部分，除援用本院釋字第五八五號解釋中「重大關聯」、「行政上本質核心功能」外，增設諸多限制調閱文件的要件。其包括「須基於目的與範圍均屬明確之特定議案」、「非屬法律所禁止」、「因調閱而有妨害另案偵查之虞，檢察機關得延至該另案偵查終結後，再行提供調閱之卷證資料」、「文件內容含有國家機密、機關內部討論形成政策過程、不宜公開之犯罪事證」、「因調閱以致可能影響或干預有關機關之公務運作，或對其權力之行使造成實質妨害」、「至調閱與偵查卷宗文件原本內容相符之影本，因影本所表彰文書之內容與原本相同，亦應經立法院院會決議」與「依法定組織及程序調閱」等。至就資訊利用部分，則另有限制：「因調閱卷證而知悉之資訊，其使用應限於行使憲法上職權所必要，並注意維護關係人之權益（如名譽、隱私、營業秘密等）」。若再加上立法院職權行使法第四十七條第一項前段規定：「受要求調閱文件之機關，⋯⋯依法律或其他正當理由得拒絕」，所佈下的天羅地網，究會使立法院行使文件調閱權插翅難飛，或更激化對立形成政治僵局，有待觀察。 縱然增加立法院文件調閱的限制要件，但當爭議機關就各該限制要件仍堅持自我的詮釋時，仍需由釋憲機關出面解決。（註二）若釋憲機關無法即時而有效解決該等紛爭，向來以標榜代表民意積極參與國家政策形成及監督，而必須快速回應人民意向之立法權，在當今揭弊求真相、要求公開透明的民氣加持，以及透過網路社群文化所形成的壓力氛圍下，未必就甘心雌伏於檢察權可輕易援引的前揭抽象概括限制要件；彼此僵持不下，只好如本件解釋原因案件，適用立法院職權行使法第四十八條規定：「政府機關或公務人員違反本法規定，於立法院調閱文件時拒絕、拖延或隱匿不提供者，得經立法院院會之決議，將其移送監察院依法提出糾正、糾舉或彈劾。」拋出燙手山芋。 惟監察權之性質，應屬對公務人員或其工作之違法失職的事後控制，僅為開啟公務員懲戒程序之要件，並非嚴謹的司法決定，自不得將其行使糾正、糾舉或彈劾等案成立與否之理由，當成「機關爭議」是非對錯的答案。若因本件解釋大肆提高限制門檻，又未促成建立解決紛爭的司法機制，以致造成由監察權瓜代司法院大法官，而成為類似案件實質「釋憲機關」的不符憲政體制結果，恐會是無心插柳柳成蔭的結局。 肆、相關爭議問題，有賴以法律明定相關要件與程序，由司法機關審理解決之－他山之石可以攻錯 本院釋字第五八五號解釋曾指出：「如於具體案件，就所調查事項是否屬於國家機關獨立行使職權或行政特權之範疇，或就屬於行政特權之資訊應否接受調查或公開而有爭執時，立法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解決，或以法律明定相關要件與程序，由司法機關審理解決之。」但如何將憲法未明定且具高度政治爭議之國會資訊權爭執的司法解決機制，建構出合於本土且有助長治久安的法規範，仍是一大挑戰。以下僅就司法院大法官審理案件法及立法院職權行使法規範所未及之處，且惜未成為本件解釋討論對象者，並將焦點集中於「國會政黨爭執」及「聯邦憲法法院與其他專業終審法院分工」兩部分，徵引德國法制以供參酌。 一、就國會內政黨間之相關爭議，依尊重多數保護少數、爭議之解決優先尊重國會自律、自律不成方由司法介入等前提，增修相關法律 我國因總統直接民選，已傾向總統制的行政雙首長制；德國採議會內閣制，其國會議員得兼任內閣成員，立法與行政高度重疊；兩國的相關法制，似無可比較基礎。但當兩國的國會多數與政府結合，監督政府的重任大多落在非執政的少數黨身上，（註三）此時，調查權或文件調閱權就成為國會少數監督政府的有力武器。我國司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款，就機關爭議有保障國會少數（三分之一）之規定；（註四）立法院職權行使法第四十五條第一項規定，（註五）亦寓有保障少數的意涵。但規範層次不如德國般高，且規範脈絡亦欠分明。德國法制係以基本法第四十四條之規定，保障國會少數（四分之一）組成調查委員會、課予法院及行政機關對之有協助義務，並將憲法法院及聯邦專業法院共同納入定分止爭的行列。（註六）再以前揭規定為基礎，制定國會調查委員會職權行使法（下稱調查委員會法），（註七）以落實憲法的精神。（註八）（本意見書所述及之德國法規範原文，可連結至www.rechtliches.de搜尋） 在內閣制國家之憲法中，對於少數席次政黨之國會議員的地位，均有較為詳細之規範，大多會賦予其特定權限，使其有能力與政府行政部門及國會多數政黨相互競爭並制衡。我國憲法並無明文，且因長期一黨獨大的政治現實，立法院職權行使法以及關乎政黨興替的選舉、結社等法律，皆未以此為重點。當少數立法委員欲組成調查或文件調閱委員會，若調查事項與對象涉及執政黨成員或執政之行政團隊，而受到國會多數的抵制與杯葛，似乎習以為常。而該等爭議事項未必合乎現行司法院大法官審理案件法機關爭議的聲請要件，立法院的少數恐救濟或解決無門，而形成規範漏洞。該漏洞若不填補，將成為很多與國會資訊權有關案件的葬身之地，永不得見天日，大大增加政黨惡鬥的可能性。 依德國調查委員會法第二條第三項之規定，國會認少數國會議員申請設立調查委員會有違憲之虞者，得針對委員會設定條件或限制其調查標的（Untersuchungsgegenstand）， 少數國會議員若對之有所不服，得向聯邦憲法法院起訴。依同法第十八條第三項前段規定，調查委員會或其四分之一的成員申請調取證物而被拒絕時，就該拒絕之合法性，得聲請聯邦憲法法院裁定之。這些規定皆符合少數服從多數與多數尊重少數之民主原理，可避免強凌弱、眾暴寡的現象，對維繫自由民主憲政的品質，深具價值。復於國會自律不成，方由司法介入，尊重國會自律之制度設計，值得我國立法參考。（註九） |
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