大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 惟一旦調閱特定無公開義務的文件，不論從其接近使用他機關持有的資訊已到達更高的層級，如前所述，或從委員會的多數結構未必與院會多數結構相近，為避免不必要的機關間衝突，能經由院會決議確認調閱對於審理議案的重要性，自然更符合相互尊重的原則。 綜上說明，即知本件解釋認定；立法院調閱「與原本內容相同之影本」應和調閱原本一樣經過院會的決議，已有相當深入的考量。原因事件中司法及法制委員會調閱最高法院檢察署特定案號偵查卷證的通訊監察聲請書、筆錄、監聽譯文、公文等卷證文書影本及監聽光碟片，已非單純請求提供參考資料，所調閱的文件雖僅要求影本，因屬與原本內容相同的影本，既未經過院會決議，最高檢察署拒絕其調閱，只需提出此一程序不合的理由，即屬正當。 四、司法獨立和立法院資訊取得權之間作合理權衡 本件解釋對於可否調閱偵查卷證這個核心問題，則有相當清楚的答案和理由：「檢察機關代表國家進行犯罪之偵查與追訴，基於權力分立與制衡原則，且為保障檢察機關獨立行使職權，對於偵查中之案件，立法院自不得向其調閱相關卷證。立法院向檢察機關調閱已偵查終結而不起訴處分確定或未經起訴而以其他方式結案之案件卷證，須基於目的與範圍均屬明確之特定議案，並與其行使憲法上職權有重大關聯，且非屬法律所禁止者為限。如因調閱而有妨害另案偵查之虞，檢察機關得延至該另案偵查終結後，再行提供調閱之卷證資料。」簡言之，在結案前絕對不可以，在結案後，則須符合四個條件才可以，理由則為保障檢察機關獨立，其背後實現的是公權力各有其核心領域（以偵查為檢察權核心內容），並防止其他權力的不當干預（相互制衡）。把立法院為落實其核心的立法權，而對相關機關行使的資訊權，因觸及檢察權的核心而作這樣的特別限制，一直到脫離其核心地帶為止。 由於憲法就司法案件只提到審判獨立的保障，無一字及於檢察獨立，行政機關有基於公共政策考量，以法律使其職權行使保有一定程度不受其他機關干預的空間的，如各種獨立管制委員會，未必可在憲法上主張獨立的保障。對於憲法未置一詞的檢察權，此一獨立保障處於何種位階，確有釐清的必要。就此釋字第三二五號解釋其實已經有所闡明，理由書在歷數憲法列舉受獨立保障的法官、考試委員和監察委員之後，特別針對檢察官的獨立有以下的論證：「檢察官之偵查與法官之刑事審判，同為國家刑罰權正確行使之重要程序，兩者具有密切關係，除受檢察一體之拘束外，其對外獨立行使職權，亦應同受保障。本院釋字第十三號解釋並認實任檢察官之保障，除轉調外，與實任推事（法官）同，可供參證。」顯然即以檢察官享有憲法保障的「外部」獨立。後來的第三九二號解釋更直接把檢察權定性為廣義的司法，為其應受獨立保障提供明確的法理基礎：「司法權之一之刑事訴訟、即刑事司法之裁判，係以實現國家刑罰權為目的之司法程序，其審判乃以追訴而開始，追訴必須實施偵查，迨判決確定，尚須執行始能實現裁判之內容。是以此等程序悉與審判、處罰具有不可分離之關係，亦即偵查、訴追、審判、刑之執行均屬刑事司法之過程，其間代表國家從事『偵查』『訴追』『執行』之檢察機關，其所行使之職權，目的既亦在達成刑事司法之任務，則在此一範圍內之國家作用，當應屬廣義司法之一。憲法第八條第一項所規定之『司法機關』，自非僅指同法第七十七條規定之司法機關而言，而係包括檢察機關在內之廣義司法機關。」本件解釋排除立法院調閱偵查卷證，不再重複此部分意旨，而另外加上了某些公共利益的權重，可使社會各界更理解排除調閱的必要性：「檢察機關之偵查卷證與偵查追訴犯罪有重要關係，有其特殊性與重要性。正在進行犯罪偵查中之案件，其偵查內容倘若外洩，將使嫌疑犯串證或逃匿，而妨礙偵查之成效，影響社會治安。」以案件終結為調閱司法卷證的底線，使立法院對於繫屬中的案件完全無介入司法的空間，考量其為偵審的核心領域，非如此實連獨立的外形都難以維繫，應無庸懷疑。監察院依憲法規定得行使的糾彈調查權，早在民國四十五年即與司法院就其調查權與審判獨立的界限產生爭議，而在兩院反覆協調下達成以案件終結為底線的共識（「儘量避免對於承辦人員在承辦期間實施調查」），此所以釋字第三二五號解釋還特就此加以闡明：「訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證等，監察院對之行使調查權，本受有限制，基於同一理由，立法院之調閱文件，亦同受限制。」結案後調閱卷證，原則上已脫離司法權的核心領域，似乎沒有繼續排除立法院調閱的理由。但若考量立法權介入個案的後續效應，對於司法人員心理上形成的陰霾，仍很難確保其獨立性不受影響。此所以參考外國在這個問題上設定的界線，會發現多數國家都寧可給予司法獨立更大的權重。向國會負責的行政權，雖然在不少國家也被肯認有可以主張自我負責的行政核心領域，但相對而言都比不對國會負責的司法權要窄得很多。德國容許國會對司法機關進行調查，但不能以個別司法案件為對象，即使已經終結。多數國家縱使不會那麼絕對，考量到以實現立法或預算等目的而要對司法個案進行調查，其關聯性通常不高，實際認定還是會趨於嚴格。日本就是如此，一九四八年曾經發生震驚社會的浦和事件，參議院法務委員會認為判決過輕而展開「有關檢察及裁判營運之調查」，作成事實認定不當、量刑過輕的結論，但學者和最高裁判所都強力批判調查已逸出立法權範圍，最後還是不了了之。只有美國的情形比較不同，在前述McGrain v. Daugherty案中，下級法院原來還認定參院調查司法部長不起訴的疏失與立法無合理關聯，所謂立法考量不過是「事後飾詞」（afterthought），卻為最高法院撤銷判決，認為國會所為調查是否輔助立法，應為有利的推定。會做出這樣的權衡，實因總統制下行政立法部門間的抗拮寧為常態，只能依賴調查以獲取資訊的國會確有給予寬貸的必要。反之，對於行政部門本即享有提案權，並就其政策需對國會負責，經常接受其質詢的多數國家而言，傾向限制對司法個案調查，即不難理解。 |
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