大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 二、立法院對行政特權之事項應予尊重： （一）行政特權 （executive privilege）之概念及其範圍：本院於釋字第六二七號 解釋曾表示：「依權力分立與制衡原則，行政首長依其固有之權能，就有關國家安全、國防及外交之國家機密事項，有決定不予公開之權力，屬行政首長行政特權之一部分，本院釋字第五八五號解釋足資參照，此即我國憲法上所承認行政首長之國家機密特權。」故我國憲法上應承認行政特權之概念，作為拒絕立法院調閱文件之原因；而其範圍，應限於國家安全、國防及外交等國家機密事項。本院釋字第五八五號解釋則謂：「行政首長依其行政權固有之權能，對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊，均有決定不予公開之權力，乃屬行政權本質所具有之行政特權。立法院行使調查權如涉及此類事項，即應予以適當之尊重。」其對行政特權之界定，包括「依其行政權固有之權能，對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊」。按行政特權固在避免國會藉由調閱文件而干預行政部門之有效運作；然不應擴張至凡足以干預行政部門有效運作者，均屬行政特權之範圍。故釋字第五八五號解釋對行政特權之界定，顯然過度廣泛。 （二）本席認為，行政特權係憲法原理所推衍而來，目的在界定專屬於行政機關而得不與立法機關分享之特殊行政領域。為使國會有效行使職權，自不宜過度限制其要求資訊之權；故國家機關如欲以行政特權為由排除立法院所行使之調閱權，實不應過於氾濫。應限於個案有合理基礎可信調閱該文件將影響國家安全（例如國防、外交及其他國家機密事項）時，始許行政機關以行政特權為由拒絕立法院調閱文件。故行政特權之範圍，應以釋字第六二七號解釋所列者為準。 （三）檢察機關職司犯罪之偵查與追訴，而非主管國家安全事項，故應無本於其職權而生之行政特權。有關立法院對檢察機關行使文件調閱權之限制，主要應在確認是否影響檢察機關獨立行使職權；檢察機關並無拒絕立法院調閱卷證之行政特權。然如個案有合理基礎可信所調閱之偵查卷證涉及國家安全，且如所涉之行政機關（如國家安全、國防、外交之主管機關）明確要求檢察機關拒絕立法院之調閱時，檢察機關在有關國家安全機密事項範圍內，仍應尊重行政機關之行政特權，而拒絕立法院對偵查卷證之調閱。多數意見未處理此部分，自有補充之必要。 𦍑、第二階段之判斷：是否允許調閱權應衡酌之因素 一、如前所述，立法院行使文件調閱權，如屬於受調閱機關獨立行使職權或屬行政特權之事項，自不應許其調閱。如非屬此等事項，則應考量文件之調閱與立法院整體及個別立法委員行使職權關聯性之高低、對保障人民基本權利或促進公益程度高低、對人民基本權利負面影響之程度、對受調閱機關正常行使職權之影響、立法院決議情形等因素，以決定立法院得否行使調閱權以及其行使調閱權之範圍；且在綜合判斷上述因素時，應朝有利於允許調閱之方向思考。本件情形，涉及調閱偵察機關偵查卷證；如偵查終結而不起訴確定後，已不屬於偵察機關獨立行使職權之範疇，自應依此等因素判斷立法院是否得對偵察機關行使調閱權。 二、相關因素之衡酌： （一）調閱文件與立法委員行使職權關聯性之高低：多數意見認為所欲調閱之文件必須與立法院行使其憲法上職權有「重大關聯」（見本號解釋主文及理由書第二段）。本席認為，不宜以通案之方式設置過高之調閱門檻。調閱文件與立法院或立法委員行使職權關聯程度高低，應僅為衡量因素之一。例如，倘立法院所擬制定之法律或立法委員所擬行使之職權與保障人民基本權利或促進重要公共利益關係甚為密切，縱使尚未能明確證明所調閱之文件與其法案或職權之關聯達重大之程度，仍應許立法院行使調閱權。 （二）對保障人民基本權利或促進公共利益程度高低：權力制衡之最原始功能在於避免國家機關濫權，並使人民權利得以確保。故在衡量立法機關在個案得否行使調閱權時，自應考量調閱之目的所保障人民基本權利或促進公共利益程度之高低。倘若立法事項屬於較為技術性之法規，而與人民基本權利及公共利益關係較不密切者，則調閱權之行使，自應較為審慎。倘涉及保障人民基本權利或促進公共利益之程度甚高，則應對立法院調閱權之行使給予有利之考量。 （三）對人民基本權利影響之程度：立法院對行政機關行使文件調閱權，固可能積極促進人民權利及公益之保障，然其亦有可能造成部分關係人權益受損害。例如本件多數意見所提及個人名譽、隱私及營業秘密等事項，可能因調閱而受侵害。如所擬調閱之文件涉及影響人民基本權利之事項，自應較為審慎；然倘立法院在調閱時明確宣示其在調閱過程中設有保護此等名譽、隱私及營業秘密等之具體方法，則應予以有利之考量。 （四）調閱之範圍及對受調閱機關正常行使職權之影響：如所欲調閱文件之範圍甚廣，以較審慎之態度決定調閱權之行使，較為適當；如調閱之內容較為限定，則應朝較有利於調閱權行使之方向考量。另如調閱權之行使將影響受調閱機關正常行使職權（例如行政機關必須耗費大規模人力、物力準備受調閱文件；或調閱文件原本將影響其行政程序之進行；或調閱文件將對行政機關人員合法行使職權造成不當之寒蟬效應等），應以較為謹慎之方式決定調閱權之行使。 （四）立法院決議情形：倘立法院係由院會決議調閱某項文件，則其正當性甚高；在衡酌是否允許調閱及決定調閱範圍時，應給予最大的空間。倘立法院係由委員會作成調閱文件之決議，則對所欲調閱之文件與其職權行使間關聯性，應有較高的要求；就其調閱是否對機關之正常行使職權產生影響，亦應以較為謹慎之態度判斷。多數意見認為，有關偵查終結後調閱偵查卷證原本及與原本內容相同之影本者，應經立法院院會同意；要求提供參考資料者，由院會或其委員會決議為之。其係以機械性公式決定立法院內部決議程序，似過度介入立法機關之運作方式，並非適當。立法院內部之決議過程，應僅為考量其得否行使調閱權之因素之一。 |
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