大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 因此，多數意見認定立法院委員會的運作要點，純屬內部法規、議事規則，不無唐突與錯誤。須知該運作要點乃依立法院職權行使法第四十五條所制定（立法院「得」設調閱委員會，或經委員會決議「得」設調閱專案小組），該條文具有法律位階的法規，且可以作為運作之依據，具有外部約束之效力。 此外，聲請人另外援引法院組織法第六十六條第十項之規定（檢察總長僅在年度預算及法律案，方須至立法院備詢），認定立法院司法委員會所援引的立法院職權行使法第四十五條，要求檢察總長赴院備詢，兩條規定很明顯語意上產生衝突，而要求本院統一解釋。持平而論，這是毫無疑義的語意矛盾，同時，檢察機關承認立法院具有可實施的法規範效力，本號解釋多數意見卻認為，檢察總長所提之釋憲不合法定程序，試問日後再發生類似的爭議，檢察總長是否應予拒絕？而檢察總長的憲法智識，竟會不明若此，豈非不可思議乎？ 尤其是，造成本號解釋聲請的原因案件中，檢察總長拒絕立法院司法委員會三次要求調閱的決議。且該委員會係依照監聽調閱小組所議決的調閱文件內容，而作出的調閱決定。經最高檢察署三次拒絕後，司法委員會遂邀請檢察總長就此事到會報告備詢，檢察總長則援引法院組織法第六十六條第十項規定，婉拒出席。司法委員會遂援引立法院職權行使法第四十八條之規定移送監察院調查懲戒（註十八）。而監察院則函覆，將視大法官解釋後再行處理（註十九）。 如果依多數意見，不僅該要點無拘束力，則監聽調閱小組依該要點召開會議、決定調閱內容及其範圍的決定，以及司法委員會根據此程序行文有關機關的效力，都不存在，試問今後立法院各委員會行使調查權時，將如何進行？而本號原因案件，既然司法委員會之調閱函不具法律效果，則立法院的函送監察院調查懲戒，即應不發生移送效果？而監察院所為的受理（且待大法官解釋後才進行處理）是否也屬違法，而應退回之？ 本席認為，本號解釋應當針對此客觀的權限爭議，予以受理。究竟法院組織法在第六十六條第十項明白規定檢察總長僅在年度預算及法律案，方須至立法院備詢之規定，乃在民國九十五年二月三日修正增訂之修文。惟應注意者，當時修法，乃特重檢察總長的職權，不僅增設最高法院檢察署特別偵查組，職司總統副總統等最高級文武官員的貪瀆、大選舞弊及重大案件（增訂第六十三條之一）。同時，提升檢察總長的產生過程，不再由總統直接任命，改為由總統提名，經立法院同意任命之，任期四年，不得連任（增訂第六十六條第八項）。這種對檢察總長制度的重新調整，且其任命程序之嚴謹，與大法官的程序無異，且將曾擔任大法官作為可擔任檢察總長的資格之一，顯示出立法院對檢察總長職位的期待與尊榮。故增訂第十項「最高法院檢察署檢察總長除年度預算案及法律案外，無須至立法院列席備詢。」的立法院「自我設限條款」。這種「設限條款」的解釋必須嚴格，惟有法律明白擴張時，才可增加其赴院備詢之種類。例如，法院組織法第六十三條之一第五項即明白規定：「立法院得於第一項第一款（總統及最高級文武官員貪瀆）、第二款（全國大選舞弊）之案件偵查終結後，決議要求最高法院檢察署檢察總長赴立法院報告。」，便是一例。值得注意的是上述赴院報告，不包括第三款的「重大貪瀆與經濟犯罪」之事項，顯見立法院對檢察總長職權是何等的尊重。 如今，檢察總長受國會尊崇的地位似乎不復從前，且特偵組降為高等法院檢察署管轄。但終究法院組織法第六十六條第十項的規定依舊存在，可否作為拒絕立法院文件調閱權的法律依據？本問題本號解釋既不受理，本席亦未便妄加臆論，避免有「未審先判」之慮。然而爭議必定繼續存在，本號解釋為何不為之定紛止爭乎？ 三、結論－國會調查權法制，應有「利刃」，也要「刀鞘」 我國憲法原本對立法院並沒有賦予調查權的權限，本不足為奇，蓋乃繼承古典的立憲主義，將國會僅作為代表民意與政黨意志來辯論政策、質詢內閣的「議論殿堂」。但這種讓國會只有「夸夸其談」的制度設計，已經不能夠制約龐大的行政權力。 德國在德意志帝國憲法（一八七一─一九一九年）實施時代，未賦予國會調查權，為此，德國偉大的社會學家馬克斯‧韋伯（Max Weber） 便在一九一八年的夏天，以本人親歷了第一次世界大戰四年以來，國會對於執政當局所進行的諸多政策，包括「無限制潛艇政策」等，都無法進行有效的監督，故思起應對國家官僚體制與政黨角色、功能重新調整，因此撰寫出一篇極重要的論文「德國重整下的國會與政府」（Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland），對於國會的權限，作出極為深刻的檢驗與批評。韋伯認為，控制官僚體制已經成為國會的首要任務，相對於階級嚴整與具有專業智識的官僚體制，政治人物必須要有與之抗衡的「抗力」（Gegengewicht），故應該給予國會充份的調查權，包括文件調閱、親自查看，在特殊情形可在國會委員會中，召喚相關人員擔任證人，以獲得真相。惟有如此，國會才能夠掌握事實與專業智識。德國國會因為欠缺此種權力，韋伯也此慨嘆，而說出了這一句名言： 「國會若欠缺對事實的調查權，當導致其必會合憲地作出外行，且愚笨的判斷。（註二十）」（Dem Reichtag fehlt das Recht dazu: er istverfassungsmaBig zur dilettantischen Dummheit verurteilt.） 國會擁有調查權，但如韋伯所言，並不是要國會長篇大論來調查與公布調查結果，只不過是要「偶而為之」，以鞭策行政首長說出實話，並透過媒體的公開及讀者的知曉，使得國家的「政治成熟度」因之提升。韋伯因此認為這種調查權的行使，不是為了政治目的的鬥爭（例如彈劾部長或是導致不信任內閣），而是持續地有效控制官僚政治使然。否則，國會必淪為不是「無知的民粹政治」（kenntlose Demagogie），就是「反覆式的無能」 （routinerte Impotenz），甚至兩者兼備也（註二十一）。也正因為韋伯的大聲疾呼，一年後制定的威瑪憲法便在第三十四條中採納了韋伯的見解，明定國會擁有調查權力。 |
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