大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 第三，本號解釋若採行「小解決」即可專對司法案件的特性，來作更詳盡的詮釋，可使得涉及司法與裁判權力是否遭到調閱權與調查權之可能侵害之問題，得到更完美的解決。可舉例說明之。 就以文件調閱以外，釋字第五八五號解釋已提到立法院可傳喚政府機關人員與人民擔任證人，負有協助調查的義務。則檢察官與法官可否擁有「免為證人與證言」的特權？故釋字第五八五號解釋的規範始終如影隨形。原因案件已出現立法院要求檢察總長與相關人員不應赴立法院備詢。多數意見雖然對聲請人此要求不予受理（理由書第七段），然此問題依舊存在。 若結合偵查案件終結即許可調閱卷證的法理，乃是因為不再有侵犯偵查權行使之虞，則會導出顯然檢察官等相關人員（包括書記官或鑑定人等），即應赴立法院接受備詢之結論。而對確定判決案件的法官，亦同。如採此種見解，是否應討論此些人員是否屬於「行政機關內部意志形成」的一份子，是否屬於行政特權的核心理論？此些行政內部的文件，以及參與人的意志與言論，都屬於不必公開的資訊。國家資訊公開法第十八條第一項第二款：「公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。」，及第三款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」都有類似的規定，只是對司法案件的終結與否未明文與更進一步的規範，日後在調閱的實務上，也可能發生檢察主管機關，得否對於哪些卷證屬於內部意志形成過程的文件，援引行政特權（例如，線民或秘密證人的資料），而拒絕提供；或哪些工作人員乃幕僚與作業人員，無須出席備詢或作證等，都可能造成爭議也。同樣的，審判機關也會面臨類以的問題。 本號解釋，如果不採行「中解決」方案，以免備多力分，而採行「小解決」即可望對此問題作一個澄清。本席認為，為避免立法院形成個別刑事案件的另一個戰場，對於審判案件終結，固不可調卷及傳喚法官為證人外，對於偵查終結案件，雖然許可調閱，自然也及於可以召喚相關人員之備詢，雖可有益於國會監督偵查權的行使，但可能會使國會更大幅度界入監察權的體系，亦可能會對檢察官等行使職權造成嚴重的干涉。就以對個案的檢察權決定所為之立法監督，即容易混淆政治監督、行政監督與法律監督。而檢察官所為之偵查決定很容易納入其法律見解，依法官法的規定（法官法第八十九條），檢察官享有幾乎與法官相同的行使職權之保障，其偵查權的行使的見解，如納入法律見解時，且不為檢察官評鑑的標的也。釋字第三二五號解釋，也特別提到「檢察官之偵查與法官之刑事審判，同為國家刑罰權正確行使之重要程序，兩者具有密切關係，除受檢察一體之拘束外，其對外獨立行使職權，亦應同受保障。」，所以應當將檢察官就刑事偵查的權限，與其受到立法院的監督界限，與法官同等看待（註十三），此亦為原因案件聲請釋憲的主要訴求之一。因此，對檢察官應與一般行政官有相當的區別，是否也應反應在其擁有免赴立法院備詢，及免為擔任證人等協助調查義務之特權乎？ 本號解釋多數意見似乎未有任何的表示，只提及立法院及其委員不得就該案件的偵查過程等或不起訴等結論及內容，為與憲法上職權無關之評論或決議（理由書第四段），似乎可詢問與傳喚相關人（釋字第五八五號解釋），只是不能夠作出類似譴責，或要求重新起訴等決議罷了。 因此，這裡面臨「兩難困境」：一方面承認許可調閱已偵查終結之案件卷證，不致於影響偵查權；另一方面又認為傳喚個案檢察官，了解其偵查作為是否妥適，可能造成壓迫檢察官之副作用，而對此權存有疑慮。此時得否獲得一個妥協方案：即「人與文件相區分」─調閱卷證可，傳喚人員不可。但如此一來，會否又認為立法院的調查權即不完整與破碎，光審查文件而無法詢問當事人，勢必無法獲得事情真相與全貌也。 多數意見也提及「⋯⋯不得就個案偵查之過程、不起訴處分或未經起訴而以其他方式結案之結論及內容，為與行使憲法上職權無關之評論或決議」（理由書第四段），也透露出多數意見對於立法院使用文件調閱權，可能影響偵查權行使之顧慮。 因此，如何在立法前就此問題求得一個兩全的共識，並非易事，但也是一個必須立刻著手進行研議的議題也（註十四）。可惜本號解釋亦未給予任何解決的藥石之方。 二、不同意見之處─應受理審查檢察總長有無赴立法院委員會就調閱文件或調查權行使範圍備詢與答覆之義務 多數意見同時認定司法及法制委員會決議通過之「監聽調閱專案小組運作要點」（下稱運作要點）第十一點、第十二點之內容，逾越立法院職權行使法第四十五條之範圍。且據該要點第十一點規定，調閱專案小組會議召開時，得要請被告機關之首長率同有關人員列席說明。聲請人（檢察總長）依據法院組織法第六十六條第十項，認為毋庸前往，而拒絕之，引發其遭立法院移送監察院審理懲戒，遂向本院聲請解釋。然而，多數意見卻以該要點乃委員會之內規，協助調閱小組運作而制訂，「要屬該委員會內部議事運作之事項，尚不生法律或命令牴觸憲法之問題。」，遂以不受理駁回之（理由書第七段）。 本席對此不表贊同。誠然，如果國會規範純粹內部組織（如委員會成立）、運作（如人員編制）或其他行使職權的相關內部事宜，則屬於國會自律與國會自治的範疇，基本上可納入「議事規則」（Geschaftsordnung），屬於內部規範，而不能限制人民的基本人權（註十五）。但國會既然享有自治權，則可在憲法所許可範圍內，享有一定之公權力，例如，國會建築內的秩序與管理權（Hausrecht），以及拘束人身與行動自由的警察權（Polizeit），同時這些公權力可和其他國會權力，包括調查權，以國會的「議會議事規則」，或是法律形式來規範之。就以德國聯邦眾議會行使的調查權而論，早於一九四九年公布的基本法第四十四條，已經明白賦予國會行使調查權的憲法基礎，但是如何透過法律方式來加以細部規劃，則一直無法獲得朝野共識。最後只能在一九六九年透過增訂議事規則（第七十四條之一）的方式，將此權力納入。不似巴伐利亞邦，早在一九七Ｏ年，就透過立法的方式，將巴伐利亞邦議會的調查權用邦法明白的規定出來。德國聯邦眾議會則遲至二ＯＯ一年六月十九日才制訂「聯邦眾議院調查委員會職權行使法」（註十六）。因此，這種屬於國會立法權限，可以出自議事規則，亦可透過制定專屬法，都不僅只是內部規則。同時，這些國會法的上位法規，亦可比照享有自治權的自治團體，亦可在法律授權的範圍頒布內部規章（Satzung），相當於行政機關的行政命令（及行政規則，如多數意見認為該要點為「作業準則」）。這種內部規章，不乏可見，如依大學法第三十二條的授權，大學在享有大學自治範圍內，可以自行頒訂管理學生學習與學籍有關的「學則」，便有可拘束人權、行使公權力的規範效果（註十七）。 |
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