大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 多數意見對立法院行使職權範圍所為的詮釋─必須基於法律案、預算案或人事同意權案，到底是列舉性說明，亦或是例示性說明？由行文的口氣「始得為之」，似乎僅限於列舉性，以避免浮濫！但本席反而願意解釋為「例示性」，然立法院行使的職權，除了上述的三種議案外，還有監督行政院施政，以及「參與國家重大政策的決定權」（釋字第五二Ｏ號解釋參照）。因此，其職權對人、對事都可含括，範圍頗為寬廣，尤其是弊案調查，幾乎許多都可納入立法院的職權，這也與立法院獲得調閱資料後的運用界限有關（見以下第(5)的部分）。因此，多數意見限於三項議案的說明似乎不無有「蛇足」之憾！ 至於第(3)部分的拒絕權部分，應是最重要、核心的規範內容。在第(2)部分的調閱權已提到須「非屬法律所禁止為限」，在此又重覆提到「如未符合憲法或法律上之要求」，此亦見諸於釋字第三二五解釋「法律與正當理由」及釋字第五八五號解釋「國家機關獨立行使職權受憲法之保障者」，及屬於行政特權，皆可拒絕提供。同時立法院職權行使法第四十七條也重覆使用此用語：「受要求調閱文件之機關，除依法律或其他正當理由得拒絕外，應於五日內提供之」。都無新意！此外，理由書第三段就此相關的論述，除了闡釋偵查終結後方得調閱的理由外，兼論及涉及另案偵查應不許調閱外，就只有關於有無遵守「調閱的程序」，可作拒絕調閱之正當理由罷了。 至於何種事項屬於憲法或正當理由，本號解釋多數意見未有再進一步的論述，這是調查權的「核心內容」，亦為多數意見對於開創立法院調查與調閱權，並沒有大格局與具體成效的一個顯例也。 在第(4)部分的程序要求，本號解釋似乎頗為重視，對如有違反時且視之為可拒絕調閱的正當理由。但此程序的要求，特別是區分原本與一般參考文件的調閱決議，前者必須出自於院會以示慎重，後者只須委員會決議即可，乃出自釋字第三二五號解釋，並明確規定於立法院職權行使法第四十五條第二項。故本號解釋多數意見重覆提及，不無贅文之感。 第(5)部分，約束立法委員對於取得資訊的運用，應合乎行使職權所需，並注意維護人民的隱私等權利，這是本號解釋的創見，也是真正的補充了釋字第三二五號解釋，更可作為釋字第五八五號解釋中，就行使更強力的調查權所獲得之資訊，其應有的運用限制。易言之，更應該是補充釋字第五八五號解釋也。 審其根源，自可回溯至釋字第五八五號解釋所強調的保障人民基本權利，如隱私權及營業秘密權，以及遵守比例原則。此立意固然正確，然而在實際功能上，多數意見卻僅將之作為「注意事項式」的訓示規定，於立法院悍然不顧人民隱私而加以侵犯時，本號解釋並未提供足夠的保護效果。雖然亦提到「對依法應予保密事項應盡保密之義務」，但並未明白將此人民隱私列為「應保密事項」，尚須待立法者透過立法的方式來納入之（註四）；同時，針對由偵查案件終結後的卷證中，所獲得關於不起訴或結案的結論與內容，亦表示：「不應為與行使職權無關的評論或決議」。但此亦為訓示規定，並無任何強制效果。即使立法委員妄為評論或委員會作出任何不當決議，亦無法律效果。更何況，國會調查權制度產生的目的，乃是「曝光與吸引公眾注意」，調閱文件與調查結果，應該以公開討論為原則。此時，因該資訊足以吸引社會大眾的注視，對立法委員的言論，自有極大的吸引力，而促其公開議論。為避免不必要的公務或私人資訊被揭露，自應有一定的國會自律或他律（例如，德國法制要求以刑事訴訟法相關程序來規範之），都是應有的立法措施（註五）。否則，若立委抒發此種言論也可能藉著言論免責權，而逃避可能產生的法律責任（註六）。 綜而言之，本號解釋未將人民的隱私權明確列為為國會調查權的法定界限，使得本號解釋真正出現的「唯一創見」，卻顯得疲軟而無力，至為可惜（註七）。 第(6)部分，至於應否行使調閱權，拒絕權是否存在⋯⋯等具體案件所產生的爭議，本號解釋的應儘速立法，交由法院解決的見解，完全出自釋字第五八五號解釋的意旨，亦屬重覆陳述之一例也。本席以為，既然釋字第五八五號解釋已經陳述相同意旨，迄今已滿十年，面對立法機關的蹉跎，過去不乏其例，大法官可起而糾正之。就以最近所作出的釋字第七一八號解釋為例，對於緊急性與偶發性集會，毋庸事前向主管機關申請許可。大法官在釋字第四四五號解釋中已經要求立法機關應修法檢討改進，然立法不作為持續達十五年之久且遲無修法徵兆，大法官遂作出釋字第七一八號解釋，宣布相關條文八個月後失效。本號解釋何妨亦比照此方式？本席認為本案既然涉及到刑事案件，故其調閱之卷證是否屬於議案所必須？有無太過浮濫及侵害他人法益或公益之虞？（例如，洩露線民、秘密證人與情報來源的資料，其他輔助性的辦案資訊⋯⋯），此時惟有審理刑案經驗之刑事法院方具備可勝任之資格。故可倣效本院釋字第六二七號解釋對於總統之資訊是否適用國家機密保護法及相關的法規爭議，創設由高等法院或其分院以資深庭長為審判長之法官五人組成之特別合議庭，並適用刑事訴訟法的相關規定審理之成例。使在新法制定前，有一個過渡的審理機制，並藉以督促立法腳步也。本席認為，由於本號解釋涉及調閱司法刑事案件，故應交由刑事法院體系審理（德國聯邦眾議院調查委員會職權行使法第三十六條，乃交由最終審之聯邦法院刑事庭審理），至於向其他行政機關的調閱產生之爭議，可交由行政法院審理，亦屬立法裁量之範圍（註八）。惜乎，多數意見不採納此「創造暫時過渡秩序」的建議，立法機關何時才會履行此義務？吾人且拭目以待。 |
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