大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| (1)釋字第三二五號解釋方面：立法院在「議案涉及事項」可以要求有關機關提供參考資料，有關機關惟有在「非依法律或其他正當理由」，不得拒絕。此「拒絕的理由」，該號解釋舉例說明為：「國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，如司法機關審理案件所表示之法律見解、考試機關對於應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷，以及訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證等」，都屬於不必提供卷證的範圍。 上述見解中，與本號解釋標的已經十分接近的敘述為：「訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證」，如作反面解釋，是否已經足以給本號解釋答案乎？ (2)釋字第五八五號解釋：本號解釋認定立法院得「行使憲法所賦予之職權有重大的關聯者外，可向有關機關調閱文件，並且在一定的程序下（院會決議）得要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見」，並得在違反此協助調查義務者，科處罰鍰。而有關機關，惟有在「國家獨立行使職權受憲法保障者」，以及例示性的說明「又如行政首長依其行政權固有之權能，對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊，例如涉及國家安全、國防或外交之國家機密事項，有關政策形成過程之內部討論資訊，以及有關正在進行中之犯罪偵查之相關資訊等，均有決定不予公開之權力，乃屬行政權本質所具有之行政特權」，亦可不必提供資訊。同時，也明白宣示就具體案件產生是否符合行政特權的爭議時「立法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解決，或以法律明定相關要件與程序由司法機關審理解決之。」，本號解釋的另一個特色是，強調調查權行使時，應遵守比例原則及正當法律程序，避免造成濫權，侵犯人民基本權利的後果。 由比較此兩號解釋的內容，即可得知國會行使調查權，不論是單純的文件調閱權，或是範圍較廣的調查權（包括調閱文件資訊或是傳喚相關政府人員），都必須以釋字第三二五號及第五八五號解釋構建出的整個調查權法制─不論是行使的要件、程序及被要求機關的配合義務與拒絕條款，來綜合的適用之，亦即：釋字第五八五號解釋已經比釋字第三二五號解釋作出範圍更廣、內容更多的見解，本號解釋不可走回頭路的有意切割、漠視釋字第五八五號解釋的存在─即使本案涉及的立法院文件調閱權，乃依據立法院職權行使法第四十七條之規定「受調閱機關，除有法律或其他正當理由外，應在五日內提供文件。」，這是配合釋字第三二五號解釋後的立法，而非根據釋字第五八五號解釋所為。一旦適用本條文，則所謂「法律或其他正當理由」的拒絕事由，自包括了釋字第五八五號解釋有異於釋字第三二五號解釋理由，即所謂的「行政特權」理論在內。故此亦可運用「舉重以明輕」之法理，在範圍更廣、拘束力更強的調查權範圍，皆可援引行政特權來拒絕之，則作為調查權手段之一的文件調閱權，自可援引該「拒絕條款」。更何況，釋字第五八五號解釋所例示的「行政特權」理論，正是指明為「文件調閱的限制」也─即如理由書所言「立法院行使調查權如涉及此類事項，即應予以適當之尊重，而不宜逕自強制行政部門必須公開此類資訊或提供相關文書」，是為明證也。 一言以貫之，本號解釋既然是第三個有關國會調查權的案子，就必須在兩號解釋整體構成的法規體系上，再進一步發展。即使在現有規範基礎上，沒有進一步擴張國會調查權的範圍，而僅在舊有範圍內為更細密，也屬於填補漏洞的「補充解釋」，亦無不可。但也必須以該兩個解釋整體的內容作填補對象，而不可以專就其一而捨其二也。本號解釋這種詮釋方法顯然有誤！ （二）本號解釋的實際功用何在？本號解釋「補充」之處又何在？ 本號解釋多數意見有意排斥賡續釋字第五八五號解釋意旨，所以才明言「補充」釋字第三二五號解釋。這種不當切割的理由，已於前述。然而，是否多數意見卻也十分「誠實」表明本號解釋，實質上未更動釋字第五八五號解釋所構建下的調查權之重要原則？在此可檢驗本號解釋的主要內容，以及其到底突破過去見解，也就是其實際的功用何在？ 綜論本號解釋的內容，可臚列如下： (1)偵查已終結而不起訴處分確定或未經起訴但以其他方式結案之案件卷證，得成為調卷標的。 (2)行使上述調閱權須基於目的與範圍明確之特定議案，且與憲法行使職權有重大關聯，非屬法律所禁止或妨害另案偵查者為限。 (3)立法院行使調閱權如未符合憲法或法律上之要求，自構成受調閱機關得以拒絕之正當理由。 (4)程序方面：調閱原本或影本，須經立法院院會決議；至於一般參考資料，可由委員會決議即可。 (5)調閱卷證而知悉之資訊，使用應限於憲法職權所必要，並注意維護關係人之權益（如名譽、隱私、營業秘密等），且不得為與職權無關之評論或決議。 (6)在具體個案是否屬於法律禁止調閱之範圍、有無遵守法定程序及行使拒絕權是否正當，立法院與受調閱機關，宜循協商途徑合理解決，或以法律明定相關要件與程序由司法機關審理解決，相關機關應儘速成立該法律機制。 吾人一一檢驗上述幾個要件可知： 第(1)部分關於解釋偵查中的案件不可調閱，而待終結後不起訴等案件方可調閱。實則此項「解禁」可由釋字第三二五號解釋的反面解釋而得到此結論，同時釋字第五八五號解釋甚至明白的將「偵查中案件」視為行政特權之一。因此，由此兩號解釋的反面解釋，自然會獲得第(1)部分的結論也。故此部分實無出人意表的創見可言。 第(2)部分，雖然比釋字第三二五號解釋所提及的「議案涉及事項」的要件來得更周延，但卻完全與釋字第五八五號解釋所提及的「憲法所賦予之職權有重大關聯者」，並無二致。惟在此提到特殊之處乃是將「妨害另案偵查之虞」，作為拒絕理由之一。實則，這是對「偵查中」的文義所為之解釋。由防止妨害偵查權行使的角度以觀，導出此當然結論亦不意外。且此種字義解釋，泰半可透過法院在具體爭議案件中解釋即可，毋庸大法官作出此簡單的推論也。本席亦認為此部分並無太值得一述的積極功能。 而在立法院的行使職權部分，本號解釋多數意見且特別加以說明：「必須基於與議決法律案、預算案或人事同意權案等憲法上職權之特定議案有重大關聯者，始得為之。」，並且認為所謂的「特定議案」，目的與範圍皆應明確。這個說明反而漏出明顯之破綻。 |
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