大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 監察院的文件調閱權為其調查權的一環，其調查權則為行使監察權（彈劾、糾舉和糾正）的必要工具。西方國家也多存在對政府部門的調查權，由國會獨占，其性質有依附於國會的核心權力、輔助其行使者，如立法調查權、糾彈調查權，也有獨立於這些權力，本身即為國會的核心權力者，可以不必以特定法案的審查或官員違失的糾彈為目的，單純了解國政的調查權。在國會有優越地位的古典內閣制國家，如英國、日本，都有這樣理論上不需要目的的國政調查權（惟多數日本學者仍主張國政調查權只能基於明確的目的而發動，如宮澤俊義、蘆部信喜等）。多數國家的調查權則屬前者，且多明文規定於憲法，如德國（僅少數德國學者主張其性質已非立法、糾彈的輔助權，如研究國會法的著名學者NorbertAchterberg）。美國未見於憲法明文，但在一九二七年的McGrain v.Daugherty 案確立其為國會固有、潛在的權力，並附屬於（auxiliary）立法權，在範圍上不得超越立法權及預算權（一九五九年的Barenblatt v. UnitedStates）。我國憲法下的監察權，刻意從立法院抽出另設監察院來專一行使（核心領域觀點），是出於孫中山先生的構想，希望可以避免由政黨政治中心的立法院行使，重蹈許多民主國家國會調查委員會的覆轍，即因黨同伐異而難以實現其公正揭弊、懲前訾後的憲政功能（功能妥適觀點）。在憲法本文還配合聯邦色彩的省自治結構，使監察院兼有聯邦制國家上院某些職能的時期，它曾被認定與立法院、國民大會共同相當於西方國家的國會（釋字第七六號解釋），民主化改革後已廢除其同意權，成為更純粹的監察機關，連帶的卻也使得更接近西方國家國會的立法院，是否也該「回復」其調查權的爭議，隨之而生。釋字第三二五號解釋即為處理民主化後立法院重新定位產生的有無固有（不待憲法明文規定）調查權的爭議，當時聲請解釋的立法院不僅肯認，而且主張立法院應有國會固有的糾彈權及國政調查權才夠完整，不因監察院已有糾彈調查權而受影響。另有陳水扁等立委提出的聲請案，則僅主張立法院應有輔助立法權行使的立法調查權，為輔助立法權而存在的固有職權。結果本院從核心領域的觀點，斬釘截鐵的指出：「⋯⋯憲法增修條文第十五條規定施行後，監察院已非中央民意機構，其地位及職權亦有所變更，上開解釋（按指釋字第七六號解釋）自不再適用於監察院。惟憲法之五院體制並未改變，原屬於監察院職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使。」不僅否認立法院有與監察院監察權明顯重疊的糾彈權與調查權，明確認定憲法第九十五條、第九十六條的調查權應專由監察院行使，間接也否認了立法院另有所謂的立法調查權。但該解釋仍然創設了立法院的文件調閱權，只是其權力基礎為憲法賦予立法委員的質詢權，為達到質詢目的，在一定條件下肯認立法院有補強個別委員質詢權的文件調閱權，其性質實不啻輔助權的輔助權（此一權力定性在後來的釋字第四六一號解釋又明確的重申一次）。足見從其權力基礎與所受限制而言，釋字第三二五號解釋創設的文件調閱權既不能與國政調查權相提並論，就是和聲請解釋的立法委員所主張的立法調查權內含的文件調閱權比較，雖然都受到輔助立法權目的的拘束，但後者與立委質詢權的行使完全脫鉤，而又須與立法院審議的法案緊密相關，其內涵與所受的限制還是十分不同。 惟釋字第三二五號解釋對於立法調查權的間接否定，到了釋字第五八五號解釋已經改變，該號解釋開宗明義即強調：「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。」至於此一調查權行使的方式，理由書又特別強調：「並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段」，就此範圍，顯已超出釋字第三二五號解釋的文件調閱權甚多。而且正因為這樣以解釋擴張的立法調查權，對於被調查的機關人員影響甚大，凡有一張必有一緊，理由書即接著特別強調：「惟其程序，如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，應以法律為適當之規範。」並諄諄叮囑：「各該法律規定之組織及議事程序，必須符合民主原則；其個案調查事項之範圍，不能違反權力分立與制衡原則，亦不得侵害其他憲法機關之權力核心範圍，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙；如就各項調查方法所規定之程序，有涉及限制人民權利者，必須符合憲法上比例原則、法律明確性原則及正當法律程序之要求。」從制衡原則出發來合理化立法權的擴張，接下來就提到核心原則與相互尊重原則作合理調和。由於立法院迄未制定關於調查權行使組織和程序的專法，或在立法院職權行使法增修相關規定，除了該號解釋原因案件涉及到的個案立法（三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例）外，立法院還無從合憲的行使任何調查權，引發本件解釋的原因事件，也只是「立法院司法及法制委員會（下稱司法及法制委員會）為審查通訊保障及監察法部分條文修正草案等法律案，依立法院職權行使法第四十五條規定，向聲請人最高法院檢察署調閱該署一ＯＯ年度特他字第六一號偵查卷證之通訊監察聲請書、筆錄、監聽譯文、公文等卷證文書影本及監聽光碟片。」查相關函文也完全未表達行使調查權的意思，其性質為依釋字第三二五號解釋，以委員質詢權為基礎的一般文件調閱權，應無疑義。本件解釋即在此一定性上，就其爭議問題作成憲法的判斷。 三、調閱特定文件都應通過院會始符相互尊重原則 立法院依本院釋字第三二五號解釋及立法院職權行使法行使文件調閱權，應符合一定的程序，如不符合，被調閱機關拒絕調閱，即不能說無正當理由。由於該號解釋明確的說：立法院「得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。」立法院職權行使法第四十五條也據此規定：「立法院經院會決議，得設調閱委員會，或經委員會之決議，得設調閱專案小組，要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料。調閱委員會或調閱專案小組於必要時，得經院會之決議，向有關機關調閱前項議案涉及事項之文件原本。」但本案司法及法制委員會並沒有經立法院院會的決議，就以台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ七七八號函給最高法院檢察署，請其於所定期日前「提供與正本相符之影本資料（含光碟）各一份」，影本可否為原本涵攝，從而需經院會決議才可調閱，或者既非原本，應該就只是參考資料，只需通過委員會決議，即成為程序合法性的主要爭點。可惜解釋文雖明確認定「其調閱偵查卷證之文件原本或與原本內容相同之影本者，應經立法院院會決議」，並就此明示釋字第三二五號解釋應予補充，卻未在理由中作進一步的闡述。 |
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