大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 二、本號解釋並未釐清參考資料與ＯＯＯ區Ｏ ＯＯＯＯＯＯ號解釋謂：「立法院為行使憲法所賦予之職權，⋯⋯得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。」該號解釋公布後，立法院制定立法院職權行使法，乃依據上開解釋，於第四十五條規定：「立法院經院會決議，得設調閱委員會，或經委員會之決議，得設調閱專案小組，要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料。（第一項）調閱委員會或調閱專案小組於必要時，得經院會之決議，向有關機關調閱前項議案涉及事項之文件原本。（第二項）」第四十七條第一項前段規定：「受要求調閱文件之機關，除依法律或其他正當理由得拒絕外，應於五日內提供之。」究竟何謂參考資料？其與文件如何區別？文件原本是否包括文件影本在內？要求提供與調閱ＯＯＯ區ＯＯＯＯＯＯＯＯＯ號解釋及立法院職權行使法上開條文中均無法得知。經查閱釋字第三二五號解釋案卷宗，參與該案之前大法官們就何者為參考資料，何者為文件，並未為明確之討論與區隔，甚至有前大法官已質疑究竟參考資料與文件應為如何之區分，惜未獲釋疑之結論。而立法院於回覆本院之函文中則謂：「同法條（指立法院職權行使法第四十五條）第二項規定在於調閱委員會或調閱專案小組向有關機關調閱之議案所涉及事項之文件係指原本，方須經院會之決議，然本案係向最高法院檢察署調閱該署一ＯＯ年度特他字第六一號卷影本，自毋須經院會決議」（註一），係謂上開偵查卷宗影本係立法院職權行使法第四十五條第一項所指之參考資料，而非同條第二項所指之文件原本。本席以為，參考資料與文件實很難加以區分，參考資料有可能為文件，亦可能為非文件，亦即文件之涵意可包含參考資料在內。此觀之立法院職權行使法第四十七條前段、第四十八條、第五十條至第五十二條，均只以文件取代第四十五條之參考資料及文件原本自明。至何謂要求提供？何謂調閱？要求提供，可以口頭質詢時為之，亦可函請有關機關為之，其與向有關機關之調閱行為，實亦無從為明確之劃分。 三、調閱文件影本是否如同調閱文件原本，須經立法院院會決議始得為之 本號解釋雖然侷限於調閱偵查卷證與文件原本內容相同之影本者，應經立法院院會決議，惟如此解釋，恐導致不論偵查卷證之全部或一部分，只其中一、二頁之文書影本，甚或檢察機關以外之其他行政機關所保管文件全部或一部之影本（本號解釋只侷限在偵查卷證而為論述），均仍須立法院院會同意。本席以為，立法院代表民意監督政府機關之施政，既然釋字第三二五號、第五八五號解釋已確認立法院為行使憲法所賦予之立法職權，而擁有文件調閱權（包括要求提供參考資料權，以下簡稱文件調閱權），則此項文件調閱權之行使要件實不宜限制過嚴。如動輒須經立法院院會同意，則很容易受政治爭鬥影響，苟多數黨因某種特定因素考量而不願調閱，少數黨立法委員之文件調閱權恐被封殺。故如連調閱偵查卷宗或其他行政機關所保管文件其中一小部分，仍須立法院院會同意，本席認為限制過嚴。雖本號解釋多數意見認為須與原本內容相同之影本，始須經立法院院會同意，惟影本內容必然與原本相同，否則影本即有可能係偽造或變造，故以影本須與原本內容相同為要件，實無意義。又因立法院委員會委員人數較少，如僅由極少數委員同意，即可決議調閱偵查卷宗全部影本，實亦形同規避調閱文件原本須經立法院院會同意之結果，此亦不可不加顧慮。 本席以為釋字第三二五號解釋及立法院職權行使法第四十五條第二項規定已清楚表示調閱文件之原本，始須經立法院院會同意，既特別載明文件原本，自係有意排除影本，如何能因影本與原本內容相同，或以偽造、變造文書影本與偽造、變造文書原本所負罪責相同為由，而謂調閱文件影本仍須立法院院會同意（註二）。文件（包括偵查卷證）影本，仍應視為參考資料，如調閱該文件之全部影本，尤其是本件偵查卷證之全部影本，受調閱之機關應可以因影本所表彰文書之內容與原本相同，如僅由立法院委員會極少數委員決議，形同意在規避調閱原本須經立法院院會決議之規定，即可以有正當理由為由加以拒絕。蓋釋字第三二五號解釋及立法院職權行使法第四十七條第一項前段，並未界定有其他正當理由得拒絕之情形，解釋上凡不符合本號解釋所定調閱文件之要件，諸如調閱尚在偵查中之卷證，或調閱卷證與立法院之行使憲法上職權並無重大關聯，或釋字第三二五號解釋所指國家機關獨立行使職權受憲法保障者之情形，或釋字第五八五號解釋所指屬行政權本質所具有之行政特權等，均屬於有正當理由得拒絕調閱之情形。故如立法院委員會要求提供文件全部影本，如客觀上可認為形同規避調閱文件原本須經立法院院會決議之規定，受調閱之機關自得以有正當理由為由，而拒絕調閱。綜上所述，本席不贊同本號解釋以影本與原本內容相同為由，不論係調閱文件之全部或一部，一律認為調閱文件影本，均仍須經立法院院會之決議，始得為之之結論。如果認為調閱文件全部或一部之影本，仍須經立法院院會決議，則宜由立法院修正相關法條，以為明確之規範。 四、立法院文件調閱權與其個案調查權，是否可明確區隔 本件解釋討論中，有大法官主張釋字第三二五號係就立法院文件調閱權而為解釋，與釋字第五八五號則專就立法院個案之調查權而為解釋，二者截然不同，不可混為一談，致本號解釋全未引用釋字第五八五號解釋之意旨。本席對此持不同看法，本席認為立法院文書調閱權，亦屬立法院調查權之一環，不論文件調閱權或個案調查權，均屬立法院之調查權，此從釋字第五八五號解釋所謂「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。」「立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見」，該號解釋乃進而補充釋字第三二五號之解釋。釋字第五八五號解釋所謂立法院行使調查權時，自得要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料，或向有關機關調閱文件原本，正係釋字第三二五號解釋所闡述之內容。是立法院調查權自可包含文件調閱權，如何能謂釋字第三二五號解釋之立法院文件調閱權與釋字第五八五號解釋之立法院個案調查權截然不同。 |
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