大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 準上所述，如立法院對偵查或審判中（含公務員懲戒委員會審議中與大法官解釋案件審理中等）之司法機關個案卷證，行使文件調閱權，固已屬對司法權之特別重大干涉，而干涉司法權之「核心範圍」。縱於偵查終結、確定判決或審議、審理結案後，始調閱該司法機關個案卷證，有鑑於此種個案卷證乃司法機關之活動紀錄與判斷憑據，立法院之調閱對司法人員之心理會有一定程度之影響，從而對其獨立行使職權之功能亦有一定程度之影響，倘非基於行使其憲法上職權之目的而有必要（諸如欠缺目的正當性、手段必要性等違反比例原則之情形，容下述），即屬不當介入司法領域，亦屬權力分立原則所不容。 （二）本號解釋未詳細說明立法院行使文件調閱權應符合比例原則 按釋字第325號解釋文己指出：「立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本」等語，已明白表示立法院行使文件調閱權應具備必要性。同號解釋理由書更進一步指出：「為使立法院發揮其功能，憲法於第五十七條第一款規定，『行政院有向立法院提出施攻方針及施政報告之責，立法委員在開會時有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權』，於第六十七條第二項規定，『各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢』，則立法委員本得於開會時為質詢或詢問，經由受質詢人或應邀列席人員就詢問事項於答覆時所說明之事實或發表之意見，而明瞭有關事項。如仍不明瞭，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，以符憲法關於立法委員集會行使職權之規定」等語，對行使文件調閱權之必要性更敘明，應先行使「質詢或詢問」、「要求提供參考資料」之手段，如尚有必要，始得行使文件調閱權（最後手段；必要手段）。本於上述必要性觀點，立法院職權行使法第45條第1項乃先規定得「要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料」，繼而於第2項明文：「調閱委員會或調閱專案小組於必要時，得經院會之決議，向有關機關調閱前項議案涉及事項之文件原本。」 本號解釋僅於理由書中指出：「至於偵查終結後，經不起訴處分確定或未經起訴而以其他方式結案（例如檢察實務上之簽結）之案件，既已終結偵查程序及運作，如立法院因審查目的與範圍均屬明確、且與其憲法上職權有重大關聯之特定議案所必要⋯⋯，自得於經其院會決議調閱上述已偵查終結之卷證。」其中所稱「與其憲法上職權有重大關聯之特定議案所必要」，即含有必要性之要求。因本號解釋係釋字第325號解釋之補充解釋，上開釋字第325號解釋意旨仍屬有效，並不因本件解釋未重複敘述而失其憲法上效力。 然綜觀上開各解釋內容，實已含有比例原則之適用。換言之，立法院行使文件調閱權應符合比例原則。因此，所要求者，為比例原則之四項內涵：目的正當性與手段適合性、必要性、狹義比例性。惜乎本件解釋未能加以闡明。 按比例原則並非僅奠基於基本權之保障，亦奠基於法治國家原則，因此，比例原則之適用範圍，不僅適用於國家與人民之關係，亦適用於國家各種權力間之相互關係與界限問題（註五）。而立法院行使文件調閱權亦屬國家公權力之行使，自當亦受比例原則之拘束。故如立法院所調閱之文件，非基於行使其憲法上職權（欠缺目的正當性），或無助於其憲法上職權之行使（不符手段適合性），或由行使「質詢或詢問」、「要求提供參考資料」之手段即可達成目的（不符手段必要性），或造成受調閱機關過度負擔而與其調閱所欲達成之公益目的顯失均衡（不符狹義比例性）者，即有違於比例原則而違憲。縱係調閱偵查終結、確定判決或審議、審理結案之司法機關個案卷證，亦然。且於具體個案如符合要件與界限而得調閱者，亦當依比例原則判斷得調閱文件之範圍。 （三）本號解釋未積極闡明國家利益（國家機密）及人民基本權保護二者與立法院文件調閱權之關係 1、關於國家利益（國家機密）與立法院文件調閱權之關係 如前所述，德國聯邦憲法法院曾以裁判詳細說明該國國會調查委員會蒐集證據權之五項強制性憲法上界限中，有「基於國家利益之界限：如將應保密之資訊予以揭露，將危及國家利益。於判斷是否因提供文件而危及國家利益時，應斟酌調查委員會處理此類文件之保密規定，以及國會與政府均應維護國家利益之因素。」之見解。參酌此一見解，本案是否亦當有以國家利益（國家機密）構成立法院行使文件調閱權之界限問題？此一問題，即在於：受調閱機關得否以國家機密為理由，拒絕提供？又如不得拒絕，則如何要求立法院保密？立法院目前保密機制是否已完備？確有釐清之必要，亦屬本號解釋所缺漏。 釋字第325號解釋對此問題並未說明。釋字第585號解釋則以國家機密事項屬行政權本質所具有之行政特權，「立法院行使調查權如涉及此類事項，即應予以適當之尊重，而不宜逕自強制行政部門必須公開此類資訊或提供相關文書」（註六）。上述釋字第585號解釋見解係針對該解釋所揭示之國會個案調查權而發，可否適用於立法院行使文件調閱權而納入本件之補充解釋？若屬肯定，則立法院所欲調閱之文件（含偵查或審判中之司法機關個案卷證）涉及國家機密事項部分，受調閱機關即得拒絕。又若非屬肯定，則如何解釋？ 按司法機關個案卷證，如涉及國家機密事項，不論是否偵查終結、確定判決或審議、審理結案，均發生保密之問題。對此，國家機密保護法第25條規定：「法院、檢察機關受理之案件涉及國家機密時，其程序不公開之（第1項）。法官、檢察官於辦理前項案件時，如認對質或詰問有洩漏國家機密之虞者，得依職權或聲請拒絕或限制之（第2項）。」第24條第2項規定：「監察院、各級法院、公務員懲戒委員會、檢察機關、軍法機關辦理案件，對其他機關或人員所提供、答復或陳述之國家機密，應另訂保密作業辦法；其辦法，由監察院、司法院、法務部及國防部於本法公布六個月內分別依本法訂之。」另司法院亦訂定「法院辦理涉及國家機密案件保密作業辦法」、法務部訂定「檢察機關處理涉及國家機密案件保密作業辦法」，均旨在建立國家機密保護制度，確保國家安全及利益，而嚴格要求司法人員等之保密義務。 |
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