大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| （三）但本號解釋，即使未有上述於理由書第六段關於有爭議時，宜尋協商機制解決或由司法機關審理解決之諭知，亦能經由憲法規定（如行政院與立法院間之相互制衡機制），或如立法院職權行使法第四十八條經立法院院會決議，將政府機關或公務人員以其違反本法規定，將其移送監察院調查，必要時提出糾正、糾舉或彈劾等方式解決。 參、從權力分立角度論立法院之文件調閱權與調查權 一、西方三權分立原則下之權力分立與制衡 現代國家往往於憲法中首先創設國家之各種權力（Konstitutierung derGewalten），一般三權分立國家為行政、立法與司法三權（註二）。其次於憲法中為各種權力之配置（Zuordnung der Gewalten），換言之，將這些國家所擔負之任務與功能配置於適當之國家機關加以實現。最後，經由權力之配置過程，以獲得權力之均衡（Balancierung der Gewalten） 亦即，透過各權力間彼此之抑制與控制，以求得國家權力之均衡，進而人民能獲得政治上之自由。權力之均衡可說是憲法秩序之本質重要構成部分。而權力之均衡，有待於憲法精神中之自由、民主與法治價值與秩序之實現中才能獲得（註三）。 二十世紀以來由於國家職能之改變，權力分立已改變成國家事務之功能分配，三權之間變成功能分配，且有分工合作（Kooperation）之現象（註四）。美國之公法學者Davis更進一步指出，除非吾人能接受「主要」之立法權屬於國會，「主要」行政權屬於總統，以及「主要」司法權屬於法院之事實，否則美國政府之重要特徵便是非屬於三權分立之政府，因為美國憲法明文規定使三種權力混合（blending）。它規定總統透過對法案之同意或拒絕而參與立法過程，而眾議院掌有彈劾公務員之權限，參議院則具有審判所有彈劾案件之權限。Davis因此認為，也許在世界史上從未有任何政府「曾經」維持完全之權力分立，也許沒有任何政府能夠使其完全分立（註五）。因為國家權力係整體的，吾人很難將其分割行使。 然雖現今世界上並無真正徹底權力分立之實踐，但是權力之間似仍存有不可逾越之核心領域（註六），當然此一核心領域之範圍為何，仍未有定論（註七），仍須於具體案件判斷之。因為當初洛克、孟德斯鳩等所主張之權力分立，並非如後世般將其作為釋義學化之理論，亦即將其從立法制定規範、行政執行規範、司法為機械地、論理地執行角度加以理解，而企求獲得一個超越時空、普遍妥當性之原則；而只是歷史上的理論，換言之，係在一定歷史狀況下，對於現實之政治勢力及其活動，為確保政治上自由所提出之理論。（註八） 二、我國五權憲法下之權力分立與制衡 我國依孫中山創立之五權憲法，將國家權力分立分設五種機構掌理，「分立之中仍相聯屬，不致孤立，無傷於統一」。（見孫文，中華民國建立之基礎）其所謂五權分立，分工合作，造成萬能政府之主張，如前述，亦有其論據，仍合乎目前世界之潮流（註九）。因此，權力分立原則，在今天也不能脫離本國之歷史發展、具體的國家秩序及其前提條件而適用，換言之，以行政與立法之關係，即須考慮我國憲法第五十七條與增修條文第三條第二項規定之內涵之行政院對立法院負責之規定（註十）。就本號解釋與權力分立關係： （一）釋字第三二五號解釋宣示，憲法增修條文施行後，監察院已非中央民意機構，其地位及職權固亦有所變更，惟憲法之五院體制並未改變，原屬於監察院職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使。 （二）釋字第三二五號解釋肯定立法院具有文件調閱請求權，本號解釋如同釋字五八五號解釋般，將立法院之文件調閱權定性為「輔助立法院行使憲法職權之權力」。 （三）釋字第五八五號解釋指出，立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力」，其權力之行使並應由立法院依法設立調查委員會為之。換言之，須為依法設立之調查委員會（如三一九真相調查委員會）方得行使調查權，釋字第三二五號解釋之經院會決議調閱文件原本說明不同。 （四）本號解釋雖補充釋字第三二五號解釋，但仍謹守釋字第三二五號解釋以來五權分立下之權力相互制衡且相互尊重（註十一）之原則。 肆、系爭之「監聽調閱專案小組運作要點」之法性質 一、立法院基於憲法所賦予之職權，本其固有之權能，自有就其內部營運或議事程序等，訂定自治規則之權限，惟仍應符合法律優位與法律保留要求。同樣地，本院解釋亦曾宣告，最高司法機關本於司法自主性，就審理事項有發布規則之權；於行使司法行政監督之目的範圍內，亦得發布命令，但仍須合乎法律優位與法律保留原則（註十二）。 二、「監聽調閱專案小組運作要點」（下稱運作要點）似非行政程序法義涵下之行政規則，亦非運作要點為立法院（國會）之自治規則，因其只是立法院之委員會所訂定。因此，本號解釋理由書，對該運作要點之法性質，認係「僅係司法及法制委員會為行使立法院職權行使法第四十五條之文件調閱權，就如何調閱一ＯＯ年度特他字第六一號偵查卷證之目的而自行訂定，俾作為該監聽調閱專案小組內部運作之作業準則⋯⋯」之定性，且對之不予受理之見解，值得贊同。 三、而舉重以明輕，運作要點之內容自不得牴觸法律，且非有法律具體明確之授權，亦不得對人民自由權利增加法律所無之限制。惟若有類似本運作要點規定之內容，是否有牴觸法律保留而有違憲疑義時，依本院向來對抽象「法令」，係採較寬廣解釋之實務，依具體案件情況，應不排除有作為解釋客體之可能。 伍、結語 本號解釋雖補充釋字第三二五號解釋，但仍謹守本院第三二五號解釋以來五權分立下之權力相互制衡且相互尊重（註十三）之原則，亦即，憲法增修條文施行後，監察院雖已非中央民意機構，其地位及職權固亦有所變更，惟憲法之五院體制並未改變，原屬於監察院職權中之彈劾、糾舉、糾正權及為行使此等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，憲法增修條文亦未修改，此項調查權仍應專由監察院行使之見解，值得肯定。 國內論者，或有依三權分立原則，主張我國即使廢除考試、監察兩院，亦符合權力分立原則精神云云。此見解本席無法贊同，因我國之五權憲法若經由修憲程序，變更為三權憲法，依據憲法前言規定（基於孫中山創立中華民國之遺教－五權憲法），在法理上，基於新舊憲法間已失其同一性，則將逾越修憲之界限（註十四）。再者，國家機關之行為是否違反權力分立之審查基準，如前所述，由西方權力分立原則之歷史發展實務觀察，並無絕對、明確之標準，因此，應回歸中華民國憲法規範之憲政秩序下，經由本院向來關於權力分立解釋所建立之價值與基準判斷之。 |
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