大法官解釋 釋字第725號 |
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| 公佈日期：20141024 |
| 解釋爭點 |
| 大法官解釋宣告法令違憲定期失效者，於期限內原因案件不得據以請求救濟，違憲？ |
| 四、立法的全盤規劃正凸顯司法造法的侷限性 適合以解釋造法的第二種情形是解釋法制有明顯漏洞，而立法者又無意填補，以致減損了解釋權的功能，一如釋字第一七七號、第一八五號的情形。定期失效的解釋始於釋字第二一八號解釋， 迄今已經有六十三件（另有六件為定期檢討的解釋），對於原因案件是否給予特別救濟，有從系爭法令既經認定違憲，即無不依釋字第一七七號、第一八五號解釋給予特別救濟之理。但也有從法令既被宣告在一定時間內尚不失效，則縱使重開訴訟之門，仍然無法給予救濟，對各級法院的實務運作確實已經造成不小的困擾，多數情形法院會偏向比較符合規範邏輯的後一看法，在大法官未就此作特別諭知時，推定大法官把法令失效延至一定期限內修法完成之日，並無給予原因案件特別救濟之意。收到此類聲請案最多的最高行政法院為統一見解，即於六年前作成九七年判字第六一五號判例：「司法院釋字第一八五號解釋⋯⋯僅係重申司法院釋字第一七七號解釋⋯⋯之意旨，須解釋文未另定違憲法令失效日者，對於聲請人據以聲請之案件方有溯及之效力。如經解釋確定終局裁判所適用之法規違憲，且該法規於一定期限內尚屬有效者，自無從對於聲請人據以聲請之案件發生溯及之效力。」這可以說是終審法院就人民本於本院的釋字第一七七號、第一八五號解釋聲請再審時，對於解釋法制所生疑義在其審判權內所做的必要解釋，除非其解釋違反憲法意旨，本院自以尊重為宜。從法政策的角度來看，要不要給予特別救濟，當然還有其他的合理選擇，但如前所述，本院另為造法應只在立法部門─此處自不以行使狹義立法權的立法院為限，還包括依釋字第一七五號有法律提案權的司法院在內─面對解釋法制已因漏洞而在運作上有所窒礙時，仍然怠於立法的情形，在分權上才有較高的正當性。此一判例所採較不利於聲請人的見解，從前揭表一的聲請案件和表二的解釋案件統計看來，很難說過去二、三十年相當頻繁的定期失效解釋，已大幅壓低了人民聲請解釋的意願，而造成此一制度的運作窒礙難行。尤其重要的是，司法院已於中華民國一Ｏ二年一月七日提出大審法的全盤修正草案送立法院審議，立法院也已完成委員會的審議移回院會等待協商，其中就定期失效所生特別救濟有無的爭議，已有完整規劃，因此立法部門顯然已在積極立法，至少依本院過去以解釋創設程序規範的先例而言，此時再以解釋為實質造法的正當性已經不高。前面已從分權的功能妥當性觀點，分析了司法應更多尊重立法的理由，包括立法部門在資訊蒐集、政策分析及反映民意作價值選擇的明顯優勢，以及基於民主原則應為立法者保留隨時主動修法的試誤空間等。這裡再從本案所涉問題，進一步說明全盤規劃的立法，為何恆優於只能作局部調整的司法造法。 簡言之，司法機關造法永遠要受到案件所涉爭點範圍的拘束，就特定的漏洞，在假設其他規範不變的前提下，去思考如何填補，而不能觀照整個法制的面，去作前後呼應、各有配套的整體改革，以最小成本收最大效益，而且避免陷入顧此失彼的窘境。本案的特別救濟問題，既無關憲法保障的訴訟權的落實，而為一種激勵人民發現法令違憲瑕疵的設計，則司法造法能審酌的即只有人民聲請的程序一端。相對於此，立法造法則可以且必須更全面的思考：如何使我國大法官的規範違憲審查職權達到更高的效能，使基本權的保障更為全面和及時？特別司法救濟引發的許多問題，其實都和其在時序上拖延太晚有關。因此人民聲請就有必要和機關、立法委員和法官聲請的三種程序合併觀察，草案即就時間上可以最早發現和排除法律違憲瑕疵的立委聲請程序，先降低了連署的最低人數規定，從三分之一降低到四分之一，時間上比人民聲請程序還早的是法官聲請程序，也就是說針對法律，任何審級的法官都可以就承審案件應適用的法律有無違憲聲請大法官解釋，草案除了將此部分程序增訂專節外（草案第三章第二節），並考量法官聲請必須先有違憲確信，而有詳述其確信的義務，其聲請意願不會特別高，因此參考了義大利和法國的相關法制，使這種仍在法院審理中的案件，得由人民經法官認可後直接轉送本院憲法法庭，而不必等到裁判終局確定，才能啟動程序（草案第六十二條），把人民的意願和法官的專業作了更有力的組合設計，人民的主觀基本權在普通法院的訴訟繫屬中即可實現，應該可以大幅減少人民等到裁判終局確定後才啟動的違憲審查案件，而使得此處提供特別救濟的需要也不再迫切。這樣結構性的全面改革既可提高人民的憲法意識，也可有效的找出和排除違憲瑕疵，只有立法造法才能做到。本院的解釋造法，既不容許作逾越個案爭點的考量，也只能無視於仍未成為法律的大審法草案，自然較無效率，從分權的觀點來看便不值鼓勵。訴訟繫屬中仍只有法官可以聲請的德國，其前憲法法院法官Hans Hugo Klein訪台時即指出，為使受限於「窮盡司法救濟途徑」程序要件的憲法訴願變成人民「賭最後一把」的濫訴工具，其憲法法院已對人民在訴訟中從未提出憲法觀點者，認為不符合憲法訴願的要件。其背後也就是把違憲審查提前的思維，但已經是德國在現行法脈絡下所能作的全部努力。 此外，前面有關定期失效為一種中間型決定的說明，其實已點出特別救濟問題不限於定期失效一端，這也暴露了司法造法可能造成的顧此失彼。當人民促成大法官認定法令為在一定時間內尚不宜失效的「附期限違憲」時，其原因案件即可得到特別救濟，則促成認定法令在一定解釋下尚不宜失效的「附條件違憲」（即作成所謂「合憲法律解釋」），如果不能得到特別救濟（因為法院認為該法令並未被認定違憲），會不會被認為反而製造了新的不公平？大審法草案就此同樣有比較平衡的規劃，其第六十四條第一項這樣規定：「本節案件，判決宣告法規範立即失效或定期失效，或僅於一定範圍內始符憲法意旨者，就已確定之原因案件，聲請人得依法定程序或判決意旨請求救濟；原因案件為刑事確定裁判者，檢察總長亦得據以提起非常上訴。」其中「僅於一定範圍內始符憲法意旨」，指的就是合憲法律解釋的中間型決定。 |
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