大法官解釋 釋字第725號 |
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| 公佈日期：20141024 |
| 解釋爭點 |
| 大法官解釋宣告法令違憲定期失效者，於期限內原因案件不得據以請求救濟，違憲？ |
| 二、大法官之個案諭知宣告，是原則或例外？ 本號解釋多數意見對法令被宣告定期失效之原因案件 當事人，提供之救濟方式為「如本院解釋諭知原因案件具體救濟之方法者，依其諭知；如未諭知，則俟新法令公布、發布生效後依新法令裁判。」採取「特別諭知」之原則，個案之立即救濟，需有大法官主動明白諭知為前提，否則仍俟新法公布後，方能得到救濟機會。 持平而論，對這種救濟模式，本席認為實在並無新意。大法官早已利用「大法官造法」的方式，規範法律空窗期內的「過渡秩序」，不僅針對原因案件當事人，甚至其他繫屬中非原因案件，均可提出特別救濟之途徑。就以不久前公布的釋字第七二Ｏ號而言，就分別提出兩種救濟途徑。針對非原因案件當事人部分，該號解釋認為：「在相關法規修正公布前，受羈押被告對有關機關之申訴決定不服者，應許其準用刑事訴訟法第四百十六條等有關準抗告之規定，向裁定羈押之法院請求救濟。本院釋字第六五三號解釋應予補充。」；至於對於原因案件當事人部分，該號解釋則指出：「聲請人就聲請釋憲原因案件之隔離處分及申訴決定，得依本解釋意旨，自本件解釋送達後起算五日內，向裁定羈押之法院請求救濟。」二種救濟方式並不完全一致。 至於給予非原因案件當事人特別之救濟程序，大法官亦曾在解釋中，指出在新法未公布前，法院判決之依據或處理原則，最明顯的是本席在釋字第六八五號解釋不同意見書中，已提及之釋字第六四一號解釋。該號解釋認為「系爭規定修正前，依該規定裁罰及審判而有造成個案顯然過苛處罰之虞者，應依菸酒稅法第二十一條規定之立法目的與個案實質正義之要求，斟酌出售價格、販賣數量、實際獲利情形、影響交易秩序之程度，及個案其他相關情狀等，依本解釋意旨另為符合比例原則之適當處置，併予指明。」依該號解釋意旨，各級法院可將比例原則作為判決之依據。如此一來，個別法院法官可以其比例原則之標準，取代罪刑法定主義所要求的「刑罰明確性」，大法官對於過渡秩序的決定權限之大，可想而知！另外大法官在釋字第五九九號解釋，對賦予有關機關法源依據，使依法請領國民身分證，或因正當理由申請補換發之人民，在戶籍法第八條第二項及第三項停止效力期間仍得取得國民身分證明。同樣釋字第五三五號解釋亦「造法」，指明在警察職權行使法修正前，警察行使臨檢應遵循一定程序及其內容，皆是大法官創設過渡法秩序的例子。 本號解釋顯然重複大法官目前經常使用規範過渡秩序的方式，然而仍存有部分疑慮有澄清之必要： 原因案件當事人能否立即提起救濟，必須俟大法官宣告特別諭知方可。此部分和司法院提出、目前正在立法院審議的「大法官審理案件法修正草案」第六十五條第一項之規定，有明顯不符。該項規定認為：「受理原因案件之法院，應依解釋意旨為裁判，不受定期失效期限之拘束。但判決主文另有諭知者，依其諭知。」明顯可知原因案件當事人，享有提起立即救濟之機會，惟判決主文另有諭知時，則依其諭知。故兩者比較，本席認為本號解釋之結論較草案來的合理。 本號解釋與修正草案既然產生明顯地出入，足見草案尚有未盡完善之處。立法院審理草案時，即應依本號解釋之意旨，重新調整其內容之必要。然關鍵點在於若依草案的修法方向，則法院可以依解釋意旨來為裁判。本席則認為不妥，法令既然被宣告定期失效，顯然必待新法產生，才有重塑法秩序的可能性。 大法官透過法律定期失效之宣告，避免造成「法律空窗期」（legislative vacuum），當是符合公共利益之舉。惟此時尚無具體的新法作為依據，仍待日後新法詳盡規範之，若要透過法官來填補？豈非「強法官所難」，造成法官過度的負擔，甚至造成個案審理中，法官價值判斷百花齊放的現象，反而造成法秩序的混亂。就以釋字第六四一號解釋之案例而言，各法院法官可依比例原則的標準來決定裁罰之數額，而釋字第六七三號解釋亦宣示稅捐機關在新法公布前，可斟酌個案情節輕重並參酌稅捐稽徵法第四十八條之三之規定，為符合比例原則之適當處置。都將造成個案判斷標準有可能雲泥之差，法律安定性形同崩壞。 更何況我國大法官解釋是以抽象法規作為審查標的，不涉及個案考量，此和德國聯邦憲法法院的「判決憲法訴願」（Urteilverfassungsbeschwerde）並不相同。若大法官今後要對個案救濟採行特別諭知方式，則必須開始考量個案救濟途徑程序面及實質面上面臨之諸多問題，則我國大法官釋憲制度勢必增加了判決憲法訴願制度之種類，然而現行大法官審理案件法修正草案並未採納之。雖然本席亦認為，我國大法官僅從事法規抽象審查為已足，而坐視個案判決認事用法上有嚴重錯誤，或違反比例原則之情形時，卻只能束手無策。似乎判決憲法訴願制度即有引進的必要，讓大法官保障人權與法治的機制能夠貫徹到個案中，成為名符其實的「人權維護者」。 上述構想雖獲得學術界甚多的支持，但若引進此制度也必須斟酌可能衝擊各終審法院的權威及造成「第四審」或「超級審」的疑慮，德國實施此制度後，各終審法院與聯邦憲法法院間，甚至韓國最高法院與憲法法院之間的齟齬，都不乏其例可尋。故我國應否引進此制度，當由立法者仔細規劃，不宜由大法官逐步涉入而向此制度趨近。 更困擾之處在於，大法官宣告法令定期失效，即使修法的方向已指明，但立法者仍保有甚大的裁量空間，這也是立法權與司法權界分的重要顯現。鑑於各種法令違憲狀況、程度不一，堪稱五花八門。日後修法的內容仍難令人捉摸。此時讓法院自行決定新法內容，反而充滿高度的不確定性，極易與新法產生甚大的出入，造成法秩序的混亂[1]。 在大多數的情形，都可能會發生立法者的事後具體裁量，與大法官解釋意旨產生並非完全相同的問題。就以釋字第七一一號解釋為例。該號解釋宣告：藥師法限制藥師執業處所限於一處，並未斟酌社會對執行不同業務藥師之期待因而有所不同，且因執業場所及其規模之差異而應有彈性有效運用藥師專業知識之可能。又於醫療義診，或於缺乏藥師之偏遠地區或災區，配合巡迴醫療工作及至安養機構提供藥事諮詢服務等活動，由執業之藥師前往支援，並不違反前揭立法目的，實無限制之必要。且參諸現行實務，主管機關於有上揭情形時皆對系爭規定為彈性解釋，有條件允許之。足見限制藥師執業處所僅限於一處之規範，應有設置一定條件之例外之必要，故宣告系爭規定違憲。 然法院即刻依此釋憲意旨為再審救濟之法令依據，顯然事後將與藥師法新法規定（民國一Ｏ三年七月十六日修正公布）產生落差，按該新法之規定，仍將執業限於一處的規定繼續維持，但為了表示遵守釋字第七一一號解釋，相關規定改為規定：「偏遠的地區之支援，以無藥事人員執業之地區為限」。若法院立即依據第七一一號解釋所宣示意旨，作出裁判時，可能會與「新法規定」不盡相同（缺乏藥師之處並不一定等同於當地無藥師登錄）。法院在再審程序中，即會面臨釋憲意旨與法令依據先後的不一致，徒生許多困擾。 |
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