大法官解釋 釋字第724號 |
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| 公佈日期：20140801 |
| 解釋爭點 |
| 督導各級人民團體實施辦法規定人民團體限期整理者其理監事應即停止職權，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蘇永欽 本件解釋認定「督導各級人民團體實施辦法」第二十條第一項違反了憲法第二十三條規定的、限制基本權必須遵循的法律保留原則，因此必須於一年內完成修正，就此主要結果雖尚可支持，但此處法律保留原則預設的基本權限制，解釋認定除了結社自由外，還及於工作權，本席則對商業團體理監事的停職，是否構成工作權的限制，有相當保留。至於本案真正重心所在的結社自由，僅以其在現代多元社會承擔的重要功能，管制上竟還保留「督導」的思維，實已充分暴露現行人團法制抱殘守缺的嚴重性，尤其相較於憲法第十四條所規定的另一市民社會不可或缺的集會自由，本院在審查其管制界線時在密度和廣度上的不遺餘力（釋字第四四五號、第七一八號解釋），卻在再度有機會審查結社自由時（繼釋字第四七九號、第六四四號解釋之後），仍如蜻蜓點水般，只從法律保留原則的觀點作形式上的審查即告結束，輕重之間的對比實在太過強烈。這裡主要考量的當然還是司法決定的被動性，不宜輕易超越案件所涉爭點，才未追究相關法制逾越憲法界線的各部分，其高度自抑誠可理解。但本院依大法官審理案件法第五條第一項第二款審查法令有無違憲，本可不受聲請人主張違憲的理由拘束，以本案而言，對於系爭規定的合憲性判斷，除從整體規範形式的角度切入外，並非不能再從國家對人民團體內部人事得否逕為「限期整理」的行政管制，作實體的比例原則的審查，倘若如此，則不論從比例原則內涵的任一觀點出發，都有必要先釐清本案涉及的商業團體組織法上的定位，也就是確認其為公法上或私法上的團體，其審查結果幾乎必然因此一定位的不同而異，至此現行人民團體法制最結構性的憲法問題始可獲得處理。可惜本件解釋一方面不作實體的審查，而未藉此釐清商業團體法所定商業團體的性質，另一方面又顯然無法坐視現行人團法制的嚴重乖違憲法保障多元社會的意旨，仍在理由書結尾以旁論方式諭知主管機關對職業團體法制作全盤的審慎規劃。本席卻不免擔心，不僅一般民眾無法洞悉主旨和旁論間的邏輯，即使主管機關也因未見較為完整的論述而無法清楚掌握憲法的界線，及立法政策上還有多少選擇空間。因此特就以上三點理由未洽或論述不足之處，提出個人的補充如後。 一、人民團體的理監事停權無關工作權限制 本院歷來有關工作權的解釋有兩個面向，一為單純防衛性者，如釋字第四Ｏ四號、第五一Ｏ號、第六四九號等解釋），一為與憲法第一百五十二條至第一百五十四條聯結而為積極受益性者（如釋字第四九四號解釋），前一面向的解釋參考德國基本法第十二條甚多，與其「職業自由」的概念幾無軒輊，即以第六四九號解釋為例，近年最典型的界定即為：「按憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由」，所謂職業自由，面對現代社會十分複雜多樣的活動方式，當然還有不少的界定難題，但德國憲法法院一貫的描述，即強調不論從精神或物質角度而言，須為足以「建立及維持生計」（Schaffung und Erhaltung einer Lebensgurdlage）的活動，因此儘管為了回應社會變遷，早已不拘泥於傳統的職業觀念，而作了許多的放寬，但單純付出無關維生需要的榮譽性活動，還是無法涵蓋。受益權面向的工作權則明顯受到德國威瑪憲法第一百六十三條的影響（Recht auf Arbeit），我國憲法第一百五十二條即參考該條第二項第一句而訂：「國家應確保每個國人從事經濟工作以維生計之機會」（Jedem Deutschen soll die Möglichkeit gegeben werden, durch wirtschaftliche Arbeit seinen Unterhalt zu erwerben.），在概念上也同樣把工作和生計結合。 此所以本院早期的解釋，也特別突出這個要素，比如釋字第四Ｏ四號、第四一一號解釋：「人民得自由選擇工作及職業，以維持生計」，後來的解釋雖不反覆闡明這一點，但從其所涉事實也並未逸出這樣的定義，特別是從近年結合工作權與財產權而解釋出來的營業自由（排除了受雇的經濟活動，凸顯其獨立從事並自負盈虧的一面），概念上更不可能涵蓋非營利性的活動（可參釋字第五一四號、第六Ｏ六號、第七一六號、第七一九號解釋等）。唯一的例外就是本件解釋所援引的第六五九號解釋：「職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要，不因職業之性質為公益或私益、營利或非營利而有異，均屬憲法第十五條工作權保障之範疇。」並據此而把「無給職，但得酌支出席費及交通費」的私立學校董事職務也納入為一種「職業」。讀到「不因⋯.而有異」的部分，如果仍然謹守前面一貫的「維持生計」要素，問題還不算大，因為即使在公益、非營利的場域，比如紅十字會，當然仍有不少人以此維生，只是一旦把榮譽職性質的工作也解釋進去，所謂職業的內涵真的只需要符合「充實生活內涵及自由發展人格所必要」，最多加上一定的「持續性」，則不但各種志工是一種職業，連付費學習的學生都可能變成一種職業。這樣廣義的工作概念，已無法從憲法第十五條或第一百五十二條的脈絡準確的理解。 |
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