大法官解釋 釋字第724號 |
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| 公佈日期：20140801 |
| 解釋爭點 |
| 督導各級人民團體實施辦法規定人民團體限期整理者其理監事應即停止職權，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳新民 什麼是最好的政府？那就是指導我們、讓我們處理自己事務的政府。 德國大文學家 歌德 本席對本號解釋多數意見宣告系爭規定（督導各級人民團體實施辦法第二十條第一項）違憲的結論，敬表贊同。乍看之下，本號解釋似乎平淡無奇，僅是系爭規定欠缺法律明確授權，而違反法律保留原則。實則，在此簡單、表面「欠缺法律授權」的瑕疵之下，系爭規定尚有若干被多數意見所忽略的實質瑕疵，例如能否通過比例原則之檢驗、主管機關介入人民團體運作權限會否空泛嚴苛等，從而暴露出我國現行人民團體法制仍不免殘存過時與落伍的威權心態等。本席認為若不一併加以釐清，不僅本號解釋在憲法學理上頗難具有說服力，一旦立法者按照本號解釋意旨補足系爭規定的授權依據後，系爭規定實質違憲之處將浮出檯面，故何不於此一併檢討？爰提出協同意見書於次。 一、系爭規定牴觸法律保留原則的根源—「漏網之魚」的老式職權命令 （一）系爭規定的性質問題 本號解釋多數意見對系爭規定的性質，未有太多著墨。在本號解釋理由書 （第二段及第三段）敘述中明顯認為系爭規定既然涉及理、監事的結社權與工作權，故必須以法律或經法律明確授權之命令，方得以制定之，否則即違反法律保留原則。故系爭規定是否屬於法規命令？在此雖然語焉不詳，然觀其理論走向，當採肯定之見解。換言之，儘管系爭規定涉及技術性、細節性事項，具有行政規則之特徵，多數意見仍認定系爭規定涉及基本人權，缺乏法律明確授權有違憲。 多數意見並未認定系爭規定性質上是否為職權命令，從而免除法律授權之 前提要件。惟既然已宣示系爭規定的內容必須具有法律授權，當已否決系爭規定為職權命令的性質。 多數意見的對系爭規定的定性難謂有誤，實則在多數意見狀似簡單的認定 過程中，卻忽視系爭規定本即是「轉型未成功」的案例。系爭規定出自「督導各級人民團體實施辦法」（下稱系爭辦法），系爭辦法淵遠流長，出生於戒嚴高峰期的民國四十一年，其後歷經解除戒嚴、人民團體法修正公布（民國七十八年一月二十七日）及行政程序法實施（民國九十年一月一日），可稱是「三朝元老」。現行系爭規定雖修正於行政程序法實施後五年的民國九十五年。惟其內容大致源於民國七十年十一月二十六日，內政部所修正公布之「加強督導各級人民團體實施辦法」第二十一條之立法例（註一）。 系爭辦法既為執行人民團體法第五十八條第一項規定所制定，卻缺少法律 授權基礎，這在戒嚴時期頗為正常。然系爭辦法既是主管機關依其法定職權所制定公布之辦法，有別於授權命令，性質上當屬典型中央法規標準法第七條所稱之職權命令。 上述具有職權命令性質之系爭規定與系爭辦法，竟然能夠從戒嚴時期平安度過人民團體法修正與行政程序法的實施而適用至今，特別是系爭規定的基礎-人民團體法第五十八條第一項規定，賦予主管機關擁有與整頓及解散人民團體的生殺大權。然人民團體法第五十八條第一項規定之前身，則為制定於民國三十一年的「非常時期人民團體組織法」第十八條規定「人民團體違反法令妨害公益或怠忽任務時，主管官署得分別施以左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、整理。四、解散。」，故人民團體法第五十八條第一項規定，除將「警告」改為「撤免職員」；「撤銷其決議」改為「廢止許可」外，實質上，主管機關擁有廣泛的處置權限並未有所改變。無怪系爭規定能夠經過人民團體法與行政程序法實施而屹立不搖，主因在於人民團體法第五十八條第一項賦予主管機關的尚方寶劍，一直在手矣。 然而，系爭規定在行政程序法實施後，居然熬過「落日條款」之限制—即行政程序法第一百七十四條之一「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」成為標準的「漏網之魚」。 （二）通過法務部與行政院雙重「檢討修正」之指示 值得重視的是，我國實施行政程序法，目的在彰顯我國公權力運作步上法治國家的大道之決心極為堅強與明確。故上述行政程序法的落日條款，並非紙上文章，行政院也努力試圖整頓混亂的行政命令體制，期盼藉由行政程序法的實施，能夠將涉及人民基本權利的職權命令，在取得法律授權依據後，將之劃歸入法規命令之中；其他屬於細節性、執行性，或機關內部事務者的職權命令，則劃歸入無庸法律授權之行政規則之中。 由下述法務部整理方案與行政院函令中，當可看出我國行政部門在整頓行政命令體系上的努力， １、法務部建議的整理方案 法務部曾就行政程序法實施後現行之職權命令，是否繼續保留及如何處理一節，曾於民國八十九年三月六日法八九規字第ＯＯＯ一Ｏ二號函中，認為職權命令之制度在行政程序法實施後仍應繼續存在，但不應牴觸法律保留原則。該函也呈送行政院核可後，作為行政院所屬各機關處理職權命令的依據。該函就職權命令之處理的建議如下（註二）： 「請各行政機關儘速通盤檢視現行職權命令，並依下列原則檢討修正： |
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