大法官解釋 釋字第724號 |
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| 公佈日期：20140801 |
| 解釋爭點 |
| 督導各級人民團體實施辦法規定人民團體限期整理者其理監事應即停止職權，違憲？ |
| （一）憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」其中「以法律限制」之要件即為憲法上重要之法律保留原則。多數意見基於人民團體理事、監事之選任及執行職務，涉及人民結社自由及理監事個人職業自由之保障，故對人民之上開自由權利加以限制，須以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定，始無違於憲法第二十三條之法律保留原則（見本號解釋理由書第一段）。本席原則上同意對人民工作權及結社自由之限制應受法律保留之限制。 （二）惟本院釋字第四四三號解釋界定層級化法律保留原則謂：「何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」人民團體法第五十八條第一項規定：「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。」其雖未規範「限期整理」之內涵，然依系爭規定可知，「限期整理」包括對人民擔任人民團體理監事職務之完全剝奪，並取而代之，以完全介入人民團體內部運作機制之方式，積極干涉人民之結社自由。如以本院釋字第四四三號解釋所揭，應考量法益本身及其所受限制之輕重等標準以觀，對理監事職務之完全剝奪及完全介入人民團體之內部運作機制，屬影響基本權重大之事項，自宜適用絕對法律保留原則，而以法律明確訂定其介入之要件、程序、效果等。 二、有關憲法第二十三條「必要要件」（即本院常稱之「比例原則」）部分： （一）多數意見僅以法律保留原則檢視系爭規定。然系爭規定更重要之問題在於人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，於主管機關警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善後，屆期仍未改善或情節重大者，是否均宜以限期整理之方式，停止理事、監事之職權。此涉及憲法第二十三條所規定之必要要件。ICCPR第二十二條第二項對此亦有類似於我國憲法第二十三條之嚴格要求：「除法律所規定的限制且在民主社會中為維護國家安全或公共安全、公共秩序，保護公共衛生或道德，或保護他人的權利與自由所必要之限制外，對此項權利（即結社自由）的行使不得加以限制。本條並不排除對軍隊或警察成員的行使此項權利所課以之合法限制。」（註十一）ICESCR第八條第一項第（a）款亦規定：「人人有權組織工會及參加其所選擇的工會，以促進及保護其經濟和社會利益；此權利只受有關工會規章的限制。除法律所規定及在民主社會中為國家安全或公共秩序之利益或為保護他人權利與自由所必要之限制外，對此權利的行使，不得加以任何限制。」（註十二） （二）依本席歷次意見書提及有關憲法第二十三條之操作模式，適用該條時，應先確認有無為「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之情形。在通過此項檢視之後，則應進一步依第二十三條所規定「必要」之要件，進行檢視；亦即必須衡量與平衡各種相關因素，包括規範「所欲防止妨礙的他人自由」、「所欲避免的緊急危難」、「所欲維持的社會秩序」或「所欲增進的公共利益」的相對重要性、該規範對於所擬達成的目的可以提供的貢獻或功能，以及該規範對憲法上權利所造成限制或影響的程度。在權衡與平衡此等因素之後，憲法解釋者應進一步考量客觀上是否存有「較不侵害憲法權利」的措施存在。人民團體法第五十八條第一項及系爭規定之目的，顯然在於人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事時，得予以適時導正；其目的係基於公益，應無問題。其規定對於所擬達成之此項公益目的，應有助益，亦無疑問。然其以完全停止所有理監事職權之方式剝奪理監事職務，並取代其運作機制，對憲法上工作權與結社自由造成限制或剝奪程度甚高。此外本席對於若不採取此種激烈措施是否即無法達成前揭公益目的，亦即在客觀上是否不存在「較不侵害憲法權利」之措施，仍有相當質疑。本席認為，系爭規定甚難通過憲法第二十三條「必要要件」之檢驗。 參、人民團體法制之改善 一、多數意見認為「主管機關宜考量當前社會變遷，於立法政策上審慎調整各種職業團體應有之功能及相應配合之監督強度，建立適當之法制規範」。本席敬表同意。 二、或有認為，我國現行職業團體法制對於職業團體是否應定性為公法人或私法人，有待釐清；蓋此涉及國家是否應賦予該等職業團體更多公權力以及國家是否得採取較強烈之管理措施。本席認為，人民團體（特別是政黨以外之人民團體）是否應界定為公法人或私法人，應非人民團體法制改善之重點。現行法制下，國家對於人民團體之高度介入，是否符合憲法第二十三條之必要要件，始為檢討重點。例如國家以強制入會或業必歸會之原則，剝奪人民另行組織類似團體之自由（即多數意見所稱「集結成社」之自由），且剝奪人民不加入團體之自由；國家透過限期整理方式取代人民團體理監事之職權，而全面介入其運作；在修法時，均應以憲法第二十三條所規定之必要要件為標準，選擇最低程度干涉及較小侵害之手段，以保障人民之結社權，使人民得依其共同目的、利益與需要，成立不同團體；使人民團體間良性競爭，而得以豐富社會與經濟活動；並使人民團體成為帶動國家進步之重要因素。 |
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