大法官解釋 釋字第724號 |
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| 公佈日期：20140801 |
| 解釋爭點 |
| 督導各級人民團體實施辦法規定人民團體限期整理者其理監事應即停止職權，違憲？ |
| （1）職權命令不得就法律保留事項為規定；換言之，職權命令之內容如應以法律規定者，應另以法律定之，或於法律中為明確授權之規定後，以法規命令之方式規範之。 （2）職權命令之內容如屬行政規則之事項，則應修正為行政規則之方式。 （3）為執行法律而訂定之職權命令，則應檢視其內容，僅得就法律已規定事項作細節性、技術性規定，不得增加法律所未規定之限制。 （4）職權命令內容不得牴觸法律或法規命令內容。」 ２、行政院所頒佈財團法人的監督管理方案 除了上述行政院核可發布各機關應當遵行法務部所建議之整理方案外，監察院曾就行政院及法務部「未能改善各目的事業主管機關所訂財團法人相關監督管理規範，違反法律保留原則之情形」而提出的糾正案。行政院在回覆監察院的函中（行政院九十八年四月二十三日院臺教字第Ｏ九八ＯＯ一八四七四號函），表達將會確實檢討改進。 行政院在該函中（註三），亦承認當時行政院所轄之機關中，特別是各機關本於職權所發布之有關財團法人設立許可及監督之職權命令中，有許多已涉及人民權利義務事項之規範，皆未廢止或補足法律授權依據，按法務部曾特別發函（法務部八十九年十二月八日法八九律字第ＯＯＯ五四一號函）建議各主管機關對所主管財團法人之設立及監督之職權命令，均應速檢討其內容有無逾越民法、中央法規標準法或其他法律及法規命令，若有上述情形，應刪除該規定或廢止該職權命令；或為利業務之執行，廢止後得訂頒行政規則，惟應注意不得牴觸或逾越相關法律及法律授權命令之規定，而違反法律保留原則。 可見得法務部八十九年十二月八日法八九律字第ＯＯＯ五四一號函與八十九年三月六日法八九規字第ＯＯＯ一Ｏ二號函建議處理內容，完全相同。只不過後者針對所有職權命令，前者僅以涉及財團法人設立與監督之職權命令為對象。 本號解釋系爭規定，涉及主管機關對一般人民團體的監督職權，雖對象上與前述行政院函令所指的財團法人有所差異，但就主管機關監督權限而言，兩者實無差別。 （三）尚有多少「漏網之魚」？ 具有職權命令性質的系爭規定與系爭辦法，竟能順利通過行政程序法中「兩年落日條款」的檢驗而繼續存活，且無視法務部與行政院三申五令要求各機關應依行政程序法，遵循法律保留原則，來檢視所有職權命令之指示，方導致本號解釋原因案件的產生，造成系爭規定違憲的後果。 若行政院所屬各機關切實遵守行政院的指示與法務部的建議，而非敷衍以對，則系爭規定與系爭辦法斷然不會繼續在行政程序法實施後五年修正時，仍未就違反法律保留原處加以修正。惟本席不禁納悶，到底目前我國仍在適用的行政命令中，尚存有多少與系爭規定類似之職權命令？行政院相關函令指示竟遭所屬部會如此漠視，暴露出我國行政體系法制作業的「精神散漫」！似乎行政院有必要「督促與整飭」所屬機關對其所為之指示，抱持「嚴肅重視」的心態，並重新體檢現存之各項行政命令，避免類似本號解釋原因案件的再度發生。 二、系爭規定侵犯法益的問題 （一）應限於結社自由權利的侵犯 本席對本號解釋多數意見立論另一個質疑之處，在於系爭規定所涉及侵害人民基本權利種類，僅有憲法第十四條之結社自由權或包括憲法第十五條之工作權與職業自由。多數意見採取後者之見解，本席則認為只涉及結社自由權之侵犯。 就系爭規定侵害的法益問題，除涉及結社自由權極為明顯，無庸置疑外，本號解釋援引釋字第六五九號解釋之立論（解釋理由書第一段）「另職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要，不因職業之性質為公益或私益、營利或非營利而有異，均屬憲法第十五條工作權保障之範疇。」認為尚包括職業自由；故在解釋理由書第三段中提及系爭規定主管機關得停止人民團體全體理、監事之職權，即屬侵犯其工作權。故依本號解釋多數意見之見解，人民團體理、監事之職位，屬於憲法職業自由與工作權保障之範疇。 按人民團體的性質有多端，有以獲利為宗旨的公司；亦有純為公益服務的社會團體。擔任人民團體的理、監事職位者，亦有屬於執行職業、視為工作權的情形，例如公司之董、監事，此時亦涉及其財產權的保障，並被包含在憲法第十四條結社自由權的概念範圍之內。憲法結社自由權主要在保障「結社自主權」（Die Vereinsautonomie），即人民可以結合社會上有志一同者組成團體，即所謂「社會團體自由組成原則」（Prinzip freier sozialer Gruppenbildung），自行決定運作之方向與成員之加入事項（註四）。 至於從事公益服務的社會團體，其理、監事幾乎都為榮譽職，或僅支給象徵性、與生活之資不成比例之「懸殊低額」的待遇，則系爭規定侵犯的即是其結社自由權，以及參與團體運作所欲達成的人生志向—即憲法學所謂「人格發展自由權」。這種權利係指人民享有概括的行為自由（例如釋字第六八九號解釋），或為一定行為來滿足自己的願望與追求快樂（例如釋字第七一二號解釋涉及之收養自由），均可納入憲法第二十二條保障範圍之內。德國聯邦憲法法院在一九五八年六月十一日公布著名的「藥房案」表達的見解，嗣後已經成為德國學界的通說：「營業自由在保障人民可以自由決定選擇及執行何種職業，以促進人格發展。」所謂的職業係指「任何法律許可、非僅供暫時性的，而是有一段時間持續進行的個人經濟活動，以創設與維持其生活之基礎也（註五）。」顯然地，職業自由與持續的經濟行為密不可分，且作為生活之資的來源，屬於經濟性的基本人權。若欠缺「謀求生活之資」（確保生存權）的特徵，即不在職業自由保障的範圍之內，也失去憲法的重要地位（註六）。 |
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