大法官解釋 釋字第718號
公佈日期:2014/03/21
 
解釋爭點
集會遊行法申請許可規定未排除緊急性及偶發性集會遊行之部分,違憲?
 
 
解釋意見書
部分協同意見書:
大法官 蔡清遊
本號解釋認為,集會遊行法(下稱集遊法)第八條第一項規定,室外集會、遊行應向主管機關申請許可,未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分,及同法第九條第一項但書與第十二條第二項關於緊急性集會、遊行之申請許可規定,違反憲法第二十三條比例原則,不符憲法第十四條保障集會自由之意旨。本席敬表同意,惟就解釋理由之部分論述,本席認為尚有補充說明之必要,爰提出部分協同意見書。
一、本號解釋基本上乃延續本院釋字第四四五號解釋有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項,採許可制並未違憲之論述。
本院釋字第四四五號解釋宣告,集遊法第八條第一項、第十一條室外集會、遊行應向主管機關申請許可之規定,其中有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項,為維持社會秩序及增進公共利益所必要,屬立法自由形成之範圍,於表現自由之訴求不致有所侵害,與憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸。本號解釋雖未再次宣告上開應向主管機關申請許可之規定未牴觸憲法保障集會自由之意旨,惟本號解釋既已審查集遊法第八條第一項規定,並僅宣告集遊法第八條第一項規定,未排除緊急性及偶發性集會、遊行部分違憲,意指該第八條第一項規定除上開經宣告違憲之部分外,其餘部分(即原則上應向主管機關申請許可部分)並未經本號解釋宣告違憲,自仍應延續釋字第四四五號解釋不違憲之意旨。
至本號解釋雖另宣告本院釋字第四四五號解釋應予補充,惟基本上仍係本於釋字第四四五號所謂「憲法第十四條規定保障人民之集會自由,並未排除偶發性集會、遊行」「許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」之解釋意旨,認緊急性及偶發性集會、遊行部分,均不應採申請許可制。只因釋字第四四五號解釋,未就集遊法第八條第一項排除緊急性及偶發性集會、遊行部分;同法第九條第一項但書與第十二條第二項關於緊急性集會、遊行之申請許可規定一併宣告違憲;另者,本院釋字第四四五號解釋並未區分緊急性集會、遊行與偶發性集會、遊行之不同,而一概將上述第九條第一項但書所謂「因天然災變或其他不可預見之重大事故」(註一)稱之為偶發性集會遊行。而本號解釋則區分緊急性集會、遊行與偶發性集會、遊行,界定緊急性集會、遊行乃指事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之集會、遊行;而偶發性之集會、遊行則指群眾因特殊原因未經召集自發聚集,事實上無所謂發起人或負責人之集會、遊行。並認緊急性集會、遊行,難期待俟取得許可後舉行;偶發性集會、遊行,則無法事先申請許可或報備(註二)。就上述所指部分,乃本號解釋與釋字第四四五號解釋不同之處,惟因本號解釋基本上乃延續釋字第四四五號解釋有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目的或內容之事項,為維持社會秩序及增進公共利益所必要,屬立法自由形成之範圍,並未牴觸憲法保障集會自由之解釋意旨,故僅係補充釋字第四四五號解釋之不足,而非變更釋字第四四五號解釋。
二、釋字第四四五號解釋及本號解釋何以認為在不涉及集會、遊行目的或內容之事項,室外集會、遊行採許可制,屬立法形成之自由?
以往本院所作多號有關限制人民憲法上權利是否違反比例原則之解釋,其限制人民權利之立法目的,多屬維護較為抽象之公益,並無嚴重對立之相對人,暨考量法令所限制人民權利之手段是否屬侵害較小之手段,以及其侵害之程度是否過當。而室外集會、遊行,採報備制甚或追懲制,相較於許可制,或許能取得使主管機關對欲行集會、遊行之人民較小干預之效果。惟誠如本號解釋理由書第二段所載,室外集會、遊行需要利用場所、道路,對交通往來造成實際上之不便,且不排除會引起立場相異者之反制,甚至發生激烈衝突,實不能僅著重在欲行集會、遊行者集會自由之保障,仍應兼顧未行集會遊行人民權益之保護及社會秩序之維持。為使主管機關能得到必要資訊,以瞭解集會、遊行事件之性質,盱衡社會情況,就集會、遊行利用公共場所、道路之時間、地點與進行方式為妥善之規劃,並就執法相關人力、物力(例如提供流動廁所)妥為配置,以協助集會、遊行得順利舉行,並使社會秩序所受到影響得降到最低程度。凡此,僅涉及集會、遊行時間、地點及方式之審查,並未涉及集會、遊行目的或內容之審查,卻可兼顧人民集會自由權利之保障與社會秩序之維持,故二號解釋才會認為在此情形下,法制上究應採事前許可制、報備制或事後追懲制,立法者有形成自由。此所以贊同集遊法第八條第一項除宣告違憲部分外,其餘應向主管機關申請許可部分並不違憲之多位大法官(包括本席在內)均表示雖內心較贊同在法制上採報備制(註三),但在違憲審查上,仍難贊同上開第八條第一項規定採申請許可制為違憲。
 
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