大法官解釋 釋字第717號 |
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| 公佈日期：2014/02/19 |
| 解釋爭點 |
| 限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之規定，違憲？ |
| （二）具有財產權性質的法律地位及期待權 誠然，憲法財產權保障的前提，是乃其對像「具有財產價值」（Eigentumswert） 的權利，不論是基於公法或私法所創設者，都包括在內。私法的問題不大，反而是公法的問題較為複雜。由於公法領域甚為廣泛，若任何公法案件一與「財產價值」沾上邊，是否都可以援引憲法財產權保障之理念，請求補償或賠償？為了避免浮濫，憲法學界也因此會將其要件限制到受侵犯者已經擁有了「類似私法財產權法律地位者」，方能援引此權利。此種公法財產請求權，也因此創設出「期待權」概念（Anwartschaftsrecht）。凡是透過自己勞務給付或是資本財投入者，即可創設出公法財產權人的地位。其法益已非純粹的「獲利期待」（Erwartung）、獲利機會（Gewinnchance）或是「反射利益」，而無庸給予憲法財產權理念保障[4]。 特別是在公務人員與社會保險方面，只要被保險人有不論是以其付出的服務年資（勞務給付）或是保費支出（資本財投入）為前提時，都可創設出類似私法財產權人的法律地位，應當獲得憲法財產權保障。本號解釋僅在理由書第五段認為：應認得享優惠存款之退休公教人員就係爭要點所提供之優惠存款措施，在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得保護。 這種見解不能緊扣上述創造「受保障之財產權人法律地位」的要件，最多僅能將之納入到「屬於已做出的信賴行為」，就權利的創設而言，後者不無牽強與理論不連貫之憾。 其實大法官對於類似強制性社會保險，如勞工保險之屬性，雖早承認具有公法性質（釋字第六Ｏ九號解釋參照），卻不敢明白地將之視為公法上之財產權，一旦產生爭議時（例如釋字第六八三號解釋原因案件所涉及之勞工保險現金給付之期限規定），不敢援引與其相類似的法制，例如公務人員退休法的立論來詮釋之。本席在釋字第六八三解釋所提出的部分不同意見書中已經提出了其不免過於保守與老舊的疑慮。 幸好本號解釋多數意見也注意到了具有舊服務年資，可領取優惠存款利息之在職公教人員，其可望藉由係爭優惠存款制度所獲得的利益，屬於應受信賴利益保障的「可得預期之利益」（參見解釋理由書第一段及第五段），而非單純的獲利願望。這種見解值得支援。儘管最後此「值得保護之期待利益」終究經衡平考量後，只獲得「值得保障」之名而無值得保障之實，至少多數意見在認知上仍屬正確也。 （三）創設值得保障之法律地位的法源基礎 本號解釋所涉及的優惠存款制度，和過去大法官所審理之涉及信賴利益保障案件，最大不同之處在於法源基礎。優惠存款制度始於民國六十三年、國家整體法制仍處在極粗糙及不完備之時，故未透過正式立法程式，主管機關透過制定職權命令方式來創設。依當時有中央法規標準法第第七條規定：「各機關依其法定職權訂定之命令，而不一定需要有法律之授權。但同法第五條第二款規定涉及人民權利義務者當以法律規定為限。」故優惠存款制度自始即視為補貼政策，類似於「行政恩惠」的「給付制度」而非涉及人民財產權利之事項。故有別於經由嚴格法律程式建構出的法定退休金製度（例如公務人員退休法等相關法律）。這和當時流行的特別權力關係理論息息相關，並未將一般國民的基本權利適用在公務人員之上，從而規避了優惠存款制度與中央法規標準法可能產生的扞格，在行政程式法制訂後，曾兩度規定，凡是就中央法規標準法第七條職權命令應獲得法律授權而與該法牴觸者，應於該法實施後一年及兩年內修法補正之（行政程式法第一百七十四條之一）。但相關制度並未在前述期限完成修法，直到民國九十九年八月四日修正公務人員退休法，在第三十二條第五項中賦予了優惠存款制度的法源依據[5]。 由優惠存款制度遲遲於法定期限內完成「入法程式」，消弭其無正式法源依據之弊，可見立法院朝野黨派未能就將之形諸於法律形成共識，使其成為正式公務人員退休給付之一環。 儘管如此，由職權命令所創設的法律關係亦非完全沒有享受財產權保障及信賴利益的資格。就憲法學理而言，只要依據當時有效的法規範，所取得權利，便可視為「合法取得之權利」（wohlerworbene Rechte），可以獲得憲法的保障。甚至在涉及到信賴利益的問題時，憲法保障的力道更益形強勁：僅需法規適用者信賴公權力之作為，儘管該公權力容有瑕疵甚至違法之嫌，但人民信賴利益亦可獲得保障[6]。我國行政程式法也是大體上遵循這種理念，信賴利益產生不一定需要來自完全合法無瑕的法律基礎也[7]。 |
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