大法官解釋 釋字第716號 |
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| 公佈日期：2013/12/27 |
| 解釋爭點 |
| 利益衝突迴避法禁公職人員及關係人與有關機關交易，違者罰交易行為金額一至三倍，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 羅昌發 公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第九條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」（下稱系爭規定一）多數意見以其係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及不當利益輸送等公共利益所必要，故未違反憲法第十五條及第二十二條所保障人民工作權、財產權及其內涵之營業自由暨契約自由。利益迴避法第十五條規定：「違反第九條規定者，處該交易行為金額一倍至三倍之罰鍰。」（下稱系爭規定二）多數意見認其可能造成過苛處罰之情形，其未設適當之調整機制，逾越憲法第二十三條之必要程度。本席均敬表同意。惟本件涉及「契約自由」在憲法上之定位及受保障程度、系爭規定二所侵害之權利範圍、系爭規定二所造成過苛情形之論述、系爭規定一檢討改進部分之說明，均有進一步釐清之必要。爰提出本協同意見書。 一、「契約自由」之性質及受憲法保障之程度 （一）本院以往曾就契約自由在憲法上受保障之地位，表示：「契約自由為個人自主發展與實現自我之重要機制，並為私法自治之基礎。契約自由，依其具體內容分別受憲法各相關基本權利規定保障，例如涉及財產處分之契約內容，應為憲法第十五條所保障，又涉及人民組織結社之契約內容，則為憲法第十四條所保障；除此之外，契約自由亦屬憲法第二十二條所保障其他自由權利之一種。惟國家基於維護公益之必要，尚非不得以法律對之為合理之限制。」（本院釋字第五七六號解釋）「基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換，是憲法於第十五條保障人民之財產權，於第二十二條保障人民之契約自由。」（本院釋字第五八Ｏ號解釋）「又契約自由為個人自主發展與實現自我之重要機制，並為私法自治之基礎。契約自由，依其具體內容分別受憲法各相關基本權利規定保障，例如涉及財產處分之契約內容，應為憲法第十五條所保障，又涉及人民組織結社之契約內容，則為憲法第十四條所保障；除此之外，契約自由亦屬憲法第二十二條所保障其他自由權利之一種。」（本院釋字第六Ｏ二號解釋）本號解釋多數意見之論述與該三號解釋相同，亦認為「契約自由為個人自主發展與實現自我之重要機制」；惟多數意見直接引用憲法第十五條及第二十二條作為保障契約自由原則之依據；且除確保「交換生活資源」之自由外，多數意見增加了確保「與他人交易商品」之自由作為保障契約自由之理由（見本號解釋理由書第一段）。本席同意契約自由屬憲法第二十二條所規定對「其他自由權利」之保障範圍。但本席認為：憲法對於契約自由之保護，與「個人自主發展」、「個人人格發展」及「實現自我」之關聯性甚低；契約自由不應與憲法第十五條對財產權之保護加以連結；憲法對契約自由之保護，在審查有無違背憲法第二十三條所規定之「必要性」時，應加重「公共利益」要素之權重。分述如次。 （二）就限制契約自由之「必要性」而言：按契約自由（libertyof contract; freedom of contract; right to contract）之內涵，包括締約與否之自由、締約對象選擇之自由、締約內容決定之自由。其主要意旨係在排除國家對人民締結契約之干預。社會及經濟高度發展的結果，人民交易內容與性質愈趨複雜，且交易雙方之經濟地位更可能日益懸殊，國家在無法藉由市場機能運作以達成公平合理交易及維護社會秩序之情形下，常有介入締約與否、締約對象選擇及締約內容之高度正當性。例如以法律規定最低勞動條件，或以法律禁止聯合壟斷等限制競爭之行為，均屬對契約自由之限制，然其正當性甚高。故在社會與經濟高度發展之現代，契約自由應受法律較大程度之限制。此項趨勢亦表現在美國聯邦最高法院的見解。該法院在一九Ｏ五年Lochner v. New York一案[1]中認為，契約自由受美國憲法增修條文第十四條正當法律程序條款之保障；其所採者屬於嚴格之審查標準（strict scrutiny）。但在一九三七年West Coast Hotel Co. v. Parrish一案[2]之後，美國聯邦最高法院改採合理審查標準（rational basis），以決定對契約自由原則所為之限制，有無違背該國憲法之實體正當程序條款。[3]本席雖認為對我國憲法所為之解釋應以我國憲法架構為依歸，但美國聯邦最高法院就對契約自由之限制，由採嚴格審查標準至改採合理審查標準[4]之發展情形，應得做為為衡量我國憲法第二十三條必要要件之各項因素時之參考。本席在多次意見書中提出憲法第二十三條必要要件之衡量因素，包括應權衡與平衡（to weigh and balance）所審查之規範所欲增進的公共利益的相對重要性、該規範對於所擬達成的目的可以提供的貢獻或功能、以及該規範對憲法上權利所造成限制或影響的程度；並應進一步考量客觀上是否存有「較不侵害憲法權利」的措施存在。[5]由於現代經濟與社會下，如完全容許契約自由，常造成對弱勢者極為不利之影響，或對交易秩序產生不公平或不合理之結果，故在衡量對契約自由之限制時，對於以法律介入契約自由，以確保交易秩序之公平合理與對弱勢之保障的公益性及其重要性，應予較高度之肯定；對於此種限制契約自由的規範所擬達成之目的可以提供的貢獻或功能，亦應予以較正面考量；就該規範對限制契約自由所造成影響的程度，應予以較高之容忍；且應從寬考量有無「較不侵害憲法權利」的措施存在。多數意見以「國家對人民上開自由權利（按即：工作權、財產權、營業自由、契約自由）之限制，均應符合憲法第二十三條之比例原則」（見本號解釋理由書第一段）。雖憲法第二十三條之規定應一體適用於審查限制人民權利之法規或措施，惟該條規定適用於重要性不同之憲法上權利時，所考量各個因素之權重（weight），應有差異。多數意見此項陳述，顯將契約自由與其他權利（特別是憲法上具較高重要性之財產權）在憲法保障上，賦予完全相當之程度；甚有斟酌餘地。 |
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