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大法官解釋

大法官解釋釋字第716號

公佈日期：2013/12/27

解釋爭點

利益衝突迴避法禁公職人員及關係人與有關機關交易，違者罰交易行為金額一至三倍，違憲？

重點提示

二、蘇永欽大法官一部不同意見書重點摘錄

要旨

內容

制裁規範何時逾越憲法界線不可恣意認定

本案有關制裁規範的比例原則操作，疑慮更大。制裁規範的比例原則審查應與行為規範分離，固屬的論。這裡當然也可以有前面討論行為規範時提到的因時制宜的考量，但即使撇開不論，如何在一併考量行政罰鍰的金額和級距，以及行政罰法的一般性調整規定後，認定「可能造成顯然過苛處罰之情形，未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度，不符憲法第 23 條之比例原則」，本席認為對於立法者合理的裁量空間，造成的不當限制，更值得三思，各界對於本解釋此部分的解讀，實不宜任意擴大，乃至比附援引。
司法對制裁規範不是不能作比例原則的審查，只是每一步跨出去，都要有相當清楚的法理依據，本院過去在稅法上區隔漏稅罰和行為罰的審查標準，即因後者僅屬納稅義務人協力義務的違反，非主要納稅義務的違反，如無最高額限制，即有反客為主的問題；相對於此，漏稅罰即無須有最高額限制（釋字第 616 號、 685 等號解釋可參）。刑事訴訟法第 112 條針對專科罰金之罪，禁止具保金超過罰金罪高額，便是基於相同的法理。
本院在爭議不小的攜帶外幣出入國境申報案，對於未報明登記者沒入的規定最後認定尚不違反比例原則，理由就是「為確保申報制度之實效，對於違反申報義務者，施以強制或處罰，實有必要。至其強制或處罰之措施應如何訂定，宜由立法者兼顧外匯管理政策與人民權利之保護，為妥適之決定。
管理外匯條例第 24 條第 3 項之規定，係對於攜帶外幣超過等值 1 萬美元而未申報者，予以沒入，以督促主動誠實申報，較科處刑罰之方式為輕，且鑑於旅客或隨交通工具服務人員攜帶外幣出入國境之動態與特性，上開處罰規定尚未牴觸憲法第 23 條之比例原則。」（釋字第 672 號解釋參照），保留給立法者的空間，比美國最高法院在前述 United States v. Bajakajian 案還大。
其中最值得注意的，就是明確區隔刑罰和行政罰的層次，背後隱藏的以刑罰為最後手段的憲法評價，從而也為行政罰保留了較大的立法空間，這也是大陸法系國家共同的趨勢。
本案審查的利益衝突迴避法，也有必要考量其從最初的刑事制裁改為單純行政制裁，背後的立法意旨。我國因考量行政罰的多樣複雜性，還特別制定了通則性的行政罰法，規定科罰的基本要件、程序與調整機制，大大減輕了各單行法罰則的立法負擔，在綜合考慮了以上情況後，再來看本件解釋，既已認定「系爭規定二處違規交易行為金額一倍至三倍之罰鍰，固已預留視違規情節輕重而予處罰之裁量範圍」，又遽以「交易行為之金額通常遠高甚或數倍於交易行為所得利益，又例如於重大工程之交易，其交易金額往往甚鉅，縱然處最低度交易金額 1 倍之罰鍰，違規者恐亦無力負擔。系爭規定二可能造成個案顯然過苛之處罰，立法者就此未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度」寥寥數語，就認定違反比例原則，和過去的謹慎態度，實在相去太遠。
1 至 3 倍的罰鍰是否太高，就此一違法行為對官箴的敗壞，乃至對市場公平競爭的影響來衡量，恐怕就不是兩句話可以說得清楚。以個別交易行為金額為科罰計算基礎，和多數罰鍰的直接規定金額，或如公平交易法第 41 條第 2 項就違法事業全年度銷售總金額為計算基礎，何者較苛，也很難一概而論。
本院過去確曾在囤積米酒的案例中，對超額出賣者科處高額罰鍰認定違反比例原則（釋字第 641 號解釋），但該規定不僅未保留任何個案審酌的空間（「一律」），而且是按法定交易金額的 50 倍計算，認定「顯然過苛」或有一定的說服力，本案在未做充分闡明的情形下即大幅降低標準認定按該筆交易金額 1 倍至 3 倍也已達到顯然過苛的程度，對於未來立法如何裁量無疑將帶來高度的不確定，此為本席不能不憂心忡忡之所在，本件解釋自不宜再作過度解讀。

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