大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 歐洲法院原則上容許「立即效力」（即「不真正的溯及既往」），惟於違背關係人對舊法繼續存在（Fortbestand）之正當信賴時，始例外不容許。於此情形，有時必須考量另設「過渡條款」。關於上述「立即效力」例外不容許之認定，歐洲法院係從對舊法之「繼續Kontinuität」有值得保護之信賴出發，並非如同「溯及效力」之情形係從「信賴要件」出發，因此必須有「特殊情狀besondere Anzeichen」（例如：長期慣行、固定的特殊關係）作為正當信賴之聯結點，且必須充分證明受規範者之處置行為係因信賴舊法之繼續存在而發。此外，信賴是否值得保護之認定，係以有無預見可能為準，其要求標準，較「溯及效力」之情形嚴格，其出發點係認為，原則上法規得變更，僅於依相關之一切情況（尤其歐盟機關之行為）足以引起特定法狀態將不會變更之確信時，始認定對舊法繼續存在有值得保護之信賴。又此種值得保護之信賴可能因有較優越之歐盟利益而被克服。因此，倘若因依法行政之利益或為維護共同市場特定機制，必須立即實施新法規而無例外或過渡條款，則個人之正當信賴應讓步。準上所述，歐洲法院裁判之「立即效力」適用情形，與德國聯邦憲法法院之原則相似，但其適用信賴保護要件，而於利益衡量時對相關利益賦予比重時，則較傾向於有利於執行機關，其結果，在歐盟法內要過渡條款之情形較德國少。 4.我國司法實務亦承認「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之區分 關於「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之區分，除學理上之討論外，我國審判實務上，最高行政法院判決曾就「不真正溯及既往」之概念加以敘明，其指出「在繼續之法律事實進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去之構成要件事實，既非法律溯及適用」[40]；亦曾認為「蓋法律構成要件事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言，僅止於現在的事實與過去的事實連結而已，又稱為事實的回溯連結，而非法律效力的溯及發生，自非真正的溯及既往」[41]。 至釋憲實務上，司法院釋字第352號解釋理由書指出：『中華民國七十八年十二月二十九日修正公布之土地法第三十七條之一第二項規定：「土地登記專業代理人，應經土地登記專業代理人考試或檢覈及格。但在本法修正施行前，已從事土地登記專業代理業務，並曾領有政府發給土地代書人登記合格證明或代理他人申辦土地登記案件專業人員登記卡者，得繼續執業，未領有土地代書人登記合格證明或登記卡者，得繼續執業五年」⋯⋯至於實際上已從事土地登記代理業務，而未取得合格證明或登記卡者，本無合法權利可言。而上開法條既定有五年之相當期間，使其在此期間內，自行決定是否參加考試或檢覈，或改業，已充分兼顧其利益，並無法律效力溯及既往之問題。』；而釋字第577號解釋理由書亦曾指出『又新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。菸害防制法第八條第一項及第二十一條規定之菸品標示義務及責任，僅適用於該法公布施行後之菸品標示事件，並未規定菸品業者於該法施行前亦有標示義務，無法律溯及適用情形，自難謂因法律溯及適用而侵害人民之財產權。』此二號解釋之理由書均寓有肯認「不真正溯及既往」概念之意旨[42]。 （三）系爭規定係「不真正溯及既往」之規定 誠如解釋理由書所述，系爭規定「所列規定係課污染行為人就土污法施行後仍繼續存在之污染狀況，有避免污染擴大及除去之整治等相關義務，以防止或減輕該污染對國民健康及環境之危害，並對違反土污法所定前述義務之處罰及強制執行。」「其意旨僅在揭示前述整治義務以仍繼續存在之污染狀況為規範客體，不因污染之行為發生於土污法施行前或施行後而有所不同；反之，施行前終了之污染行為，如於施行後已無污染狀況，系爭規定則無適用之餘地，是尚難謂牴觸法律不溯及既往原則。」系爭規定既係就「土污法施行前已終結之污染行為、但施行後仍繼續存在之污染事實」，對「施行前之污染行為人」，依土污法課予新的、向後生效之義務，則衡諸上述 「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之概念，顯然，系爭規並非就「已終結之污染行為」而設之規範，自非屬「真正溯及既往」，而屬「不真正溯及既往」之規定。從而，如上所述，原則上容許「不真正溯及既往」，例外不容許。再者「施行前之污染行為人」既已有非法行為在先而無值得保護之信賴（如解釋理由書所述），復難認其對舊法之存續有何信賴利益[43]。退而言之，即使認為「施行前之污染行為人」對舊法之存續有何值得保護之信賴利益，其信賴利益當係指個別之財產權乃至工作權（含營業自由），而課予「施行前之污染行為人」整治等義務，則確有防止或減輕污染對國民健康及環境危害之重要公益，兩相權衡，自當以國民健康及環境危害之重要公益較具優越地位，因此，尚難認此一「不真正溯及既往」之系爭規定有何例外不容許之理由。且「施行前之污染行為人」既未符合信賴保護之各項要件，自亦堪認就系爭規定無依信賴保護原則另制定過渡條款或為其他合理補救措施之問題。 |
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