大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 例如立法者透過立法規範方式解決嚴重的環保污染問題，若非課予行為人溯及既往的清除、檢查、提供資訊及採行善後措施義務，無法達成排除污染的目的時，儘管行為人依行為時法律並無相關義務，但仍有能力履行該義務者，立法者亦得課予之。 如前所述，採取具有溯及效力的措施法時，雖然必須限於重大公共利益並且經過比例原則的檢驗後方得為之，若對行為人造成不可預料與新增的義務時，仍應給予公平的補償。方符合法治國家的原則。 就立法時已存在的狀態，特別是造成該狀態行為已終了，立法者並非不可採行積極的因應與矯治措施，而回溯地規定責任。多數意見似乎隱藏者一種「恐懼」：「一旦承認系爭規定為具有法律溯及既往性質，即會構成違憲，從而立法者即不可採行此種立法之手段也。這是一種錯誤的認知。立法者依然可行使此裁量權，只不過應特別注意是否會對人民基本權利造成過度的侵害。」 同時，故措施法與一般法之間並非單純的「零和關係」，亦即措施法並非不可與一般法律規定並存。質言之，一個法律可以同時肩負處理立法時已經存在的現狀，採行措施法的因應方式；亦也可以針對日後可能發生的案例情事，發揮一般性法律的立法功效。 法律若兼採措施法的立法模式時，則必須基於重大與不得已的立法目的（公共利益的存在）與手段，同時也對於是否真無信賴利益的保護（例如給予公平的補償）進行檢驗，並且應當採行嚴格的審查密度。 然而本號解釋多數意見的立論，似乎完全忽視系爭規定具有措施法的性質，也未對系爭規定的公益與比例原則進行嚴格審查密度之檢驗，而是採取寬鬆的審查密度，均已違背了法治國家對於措施法應有的審查基準也。 （二）土地污染的整治義務人，只能獨鍾「污染人」乎？ 多數意見似乎完全信服立法者認定土壤污染之整治，僅有採行「污染人責任制」的唯一方式，方能達到有效控制與因應土地與地下水污染的目的？若考諸先進國家相關的立法例，則失之過偏也。 一般而言各國立法模式不盡相同，但重點不外採取「行為責任制」與「狀態責任制」兩種。至於我國則兼採兩種，本席願意稱之「拼湊制」，可略述如下： 1.行為責任制：這是基於污染之造成，應由肇事行為人來承擔清除的責任， 也可稱為「肇事者責任」（Verursacherprinzip）或「污染者付費原則」（Pollutor-Pays-Principle）[14]。也可以和民法之侵權行為人負有回復原狀的責任相類似，只不過將之提升到公法的地位，同時針對土壤污染的特性加以修正而已。 採行此制度的優點，乃「解鈴仍須繫鈴人」，污染行為人比較容易瞭解污染源的特色，由其承擔整治義務較能達成清除之功能。然而立法若採行此制度，特別針對以往污染行為人課予溯及責任，可能產生下述幾個問題：第一、污染行為年代久遠，也就是所謂的「老舊負擔」（Altlasten）—由廢棄多年的老廠房或工業區所肇生的污染源，或是污染行為者（工廠）更易多次，且在污染源不一的情形下，則將如何論究各污染人之責任（究竟是共同連帶責任？或是比例原則？）第二、查證污染來源並不容易，由採樣、分析、溯源，找出真正的污染源，以及真正應當承擔責任者，必須耗費龐大的人力物力。特別污染狀態產生距今越久，探究的工程就越艱困，取得的結論疑點更多。在具體的爭議中，不僅當事人、主管機關及法院勢必都將疲於奔命。第三、由於整治責任全由污染行為人承擔，受污染土地的所有權可能已易主。不論是污染行為人欲履行整治義務或確保自己之權利，都要對進行甚多的勘驗、取樣及各類整治方法的實踐，這些無一不需要所有權人的配合為前提。同時受污染土地整治成果，攸關該土地的價值高低，土地所有權人為第一位的直接受益者（公共利益為其次），則自然會以最嚴格的標準來要求整治義務人，甚至要求超過常理亦非不可能。勢必會增加整治義務人的負擔。第四、整治工作勢必侵擾土地之所有人或管理人甚劇，甚至多年都會雞犬不寧，徒增整治人與所有權人間的衝突[15]。 故要求污染行為人負擔溯及性的整治責任，必須妥善斟酌上述可能的弊端。對於污染行為人不得過度「責其善」，應適度給予減輕的條款，是為衡平責任。美國的「全面性環境應變補償及責任法」（CERCLA）雖採行嚴格、溯及性的行為責任制，但創設「潛在責任人」（Potentially Responsible Party）的制度頗有特色，該法認定：（1）有害物資洩漏或有洩漏之虞的設施，其目前之所有人與管理人；（2）有害物資棄置時，設施之所有人與管理人；（3）依契約負責安排運送或處置有害物資之人；（4）運送有害物資者。 |
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