大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| （二）區分「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之意義 區分「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之概念，主要在於：原則上不容許「真正溯及既往」，例外容許；原則上容許「不真正溯及既往」，例外不容許。因此必須視個案予以區別[18]，而異其違憲審查模式。 1.關於「真正溯及既往」之違憲審查 基於信賴保護原則，法規制定或修正時，原則上不得為溯及既往之規定。倘為溯及既往之規定，可能出自該法規之明白規定，也可能出自該法規之法律要件，而其適用之結果，溯及於該法規生效前已終結之事實或法律關係。但如未違反信賴保護原則（例如：新法規係有利於人民之規定、法規之制定或修正不影響人民之信賴表現、人民之信賴不值得保護）[19]，或基於其他正當理由（例如：雖有信賴值得保護之情形，但基於強烈公益需溯及既往，信賴保護應讓步），法規內容亦不妨為溯及既往之規定。惟基於法安定性原則，當法規為溯及既往之規定，縱有利於人民而不違反信賴保護原則，但仍足以影響法之安定者，亦當予以禁止[20]。 關於法規之制定或修正，雖不利於受規範者，但例外容許溯及既往之事例如下[21]： （1）有瑕疵且破裂之法基礎 （A）不明確且混淆之法狀態：此種法狀態已欠缺信賴基礎，甚至有時基於法安定性與實質正當性之要求，必須予以溯及釐清。但如不明確且混淆之法狀態業經法院裁判予以釐清者，即不復存在新法規可溯及既往之事由。此種法狀態特別發生於法律未針對某些問題加以規範，相關執行法規亦欠缺規定，致實際上成為不能執行之現象[22]。 （B）有漏洞或違反體系且不合理，而確有違憲疑義之法狀態：此種法狀態已無信賴基礎或欠缺足夠之信賴基礎。此種法狀態，可能於法規公布時即已發生，或因事後修正或廢止相關規定，致使原法規變成無意義或顯然不正當。因而基於法治國家原則，必須以溯及既往且清晰之法規，消除其違憲狀態或代替之。 （C）無效或違憲之法律：因就其實質之法狀態而言，已欠缺足夠之信賴基礎，故立法者有權限，甚至基於法安定性與實質正當性之要求而有義務，以溯及效力之新法，消除此等法律因經宣告無效（甚或因僅宣告違憲而不得繼續適用）所形成之漏洞與疑義，並彌補法律因時間經過或因無效（或違憲）而造成之真空狀態期間。（按此種事例係因德國法制就違憲且無效之法律，原則上採自始無效；僅宣告違憲而未宣告無效之法律亦不能適用。此與我國實務見解不同，自不宜貿然引進，但於法律顯然違憲之情形，亦具考參價值[23]） （D）暫時性法律：此係因發生新情況，必須及時立法，但又時間短促，不及制定終局性法律，故以暫時性法律因應。當終局性法律僅向將來生效時，僅屬不真正溯及之問題；但如終局性法律係溯及代替暫時性法律時，即屬真正溯及之問題。舊法既屬暫時性法律，已保留未來制定終局性法律之可能，此種法狀態已欠缺信賴基礎[24]。 （2）新法規之預見可能性 如受規範者於溯及效力所溯及之時點（法效果回溯之時點），應已預見新法規（預計此種效果），則不受信賴保護。 是否「應已預見Rechnenmüssen」之判斷，並非依個人主觀觀念或其個別情況，而須依客觀觀察，視現行法是否適宜仍為受規範者信賴其存續之依據。而因立法機關決議有溯及效力之新法，致使現行法不適宜仍為信賴之依據[25]。 此一時點，僅可將溯及效力所溯及之時點擴及於立法機關作成有效力之決議之時，但不宜擴及於廣泛討論制定新法規、行政部門向立法機關提案或立法機關自行提案之時[26]。 惟另有學者認為，以上述之預見可能性容許溯及效力，使現行法效力相對減弱，即有違於法安定性原則。其理由略以：所謂於立法機關作成決議時應已預見，指人民事實上認知立法機關之決議，或依法觀察應已認知。所謂事實上認知，不僅指認知立法機關有作成決議，而且對決議重要內容與溯及規定亦有所認知；於此情形，若容許溯及效力之擴及，但不能苛求人民對法律公布前複雜的立法程序上之個別行為予以認知，而認人民對立法機關之決議應已認知；於立法機關作成決議時與法律公布時之一段期間內，人民如何依循？舊法依然有效，但卻認人民應已預見新法將溯及既往，如依循尚未公布之新法而行為，如何遵行？未公布前是否可能變更甚至完全否定？人民對立法機關作成決議之信賴是否該保護？新法未公布施行前，行政機關或法院應適用何法？等語[27]。 此外，如新法規對某些事實溯及地賦予法律效果，而在其所溯及之時期內，已有類似新法規之規定內容，可資適用，則人民因其預見可能，而欠缺信賴保護之法地位。 （3）公益保留（Gemeinwohlvorbehalt） 如法規係基於強烈的公益需要而制定，且經衡量，較之信賴保護與法安定性原則，具有優越價值，則例外地准予溯及既往。但其具體結構與內涵仍有待發展。 （4）輕微保留（Bagatellvorbehalt） 指法規為溯及既往之規定，並不造成損害或所造成之損害極為輕微。惟其認定，應以法規之實質上或法律上效果為準，並非以受影響人數僅屬少數人即認屬輕微。 此外，是否因個案具體情況而容許法規之溯及效力？學者認為，法規本屬一般抽象之規定，個人主觀觀念與情況本無足輕重，但如法規係僅適用於特定人群或事物，則可能因其規範內容、所涉政治或社會關係、受規範者之特殊行為等考量，可能因嚴格適用信賴保護要件而限制信賴保護[28]。 行政法規之溯及既往既屬例外容許，必須依個案說明欠缺或降低信賴保護之實質正當理由，且限於衡量個案整體情況，具有溯及既往必要性之優越理由，始予容許。又雖然例外容許溯及既往，但如經斟酌衡量相關因素，其溯及亦可能有實質上或時間上限制。雖原則上禁止溯及既往限於「負擔性之法規」（按即法規內容係課人民以負擔），始有其適用，惟授益規定並非一律可溯及既往，仍應符合法安定性原則與平等原則等憲法原則，故雖其限制較寬，亦應有其特殊理由[29]。 另外，關於絕對禁止溯及既往之領域，除刑法領域外，尚包括行政法與民法領域內有關制裁不法行為，乃至就特定行為事後宣示其違法性並賦予法律效果之規定[30]。 |
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