大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 陳新民 人們可以燒燬掉房屋、但毀滅不了土地。土地是人類的乳母，依然存在那裡。它有的是時間與空間來養活耕種它的農夫⋯⋯。土地上同時也會有痛苦、血淚與令大家受苦的一切；任何會激起它的憤怒與抗爭，都在啃食土地，並污染其榮譽⋯⋯。但土地仍是我們的慈母，我們從它那裡來，終究有一天也要回到它那裡去。法國大文學家‧左拉‧《土地》 本號解釋所要澄清的疑慮：究竟土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第四十八條規定（下稱系爭規定），針對施行前已發生之土壤或地下水污染，其污染行為人必須負擔整治義務，是否有牴觸「法律不溯及既往」的問題。本號解釋多數意見採取斬釘截鐵、毫不妥協的「否定論」，並宣告該條文合憲。 這種見解涉及到「溯及義務」的認定問題，不僅是嚴肅的憲法學理、亦為立法實務上攸關人民對國家法秩序安定性的信賴問題。系爭規定同時具有措施法的性質，應在公益性與比例原則的審查上採取嚴格標準，亦為多數意見所不採。面對系爭規定採取「拼湊型」立法，導致責任歸屬定位的混亂，多數意見尚不能發揮撥亂反正之功，反而背書支持其合憲性，均使本席無法贊同之。 對持多數意見的大法官同仁，捍衛公共利益的決心，與堅持理念的毅力，本席甚表敬佩。然「真理會越辯越明」，雖然未必在「一時內可奏功」。本號解釋作成過程中，本席已經竭盡說理之能事而未果，為有助於有識者日後再思此議題，也為盡釋憲之責，謹提不同意見，略抒己見於次。 一、對土污法實行前的污染行為人，所課予的「整治義務」，是否構成「溯及義務」？ 本席認為系爭規定之所以構成法律溯及既往的要件，是基於下列幾種理由，分述如下： （一）系爭規定對土污法施行前之污染行為人，增加行為時所不可預知的法律後果與法律義務 依據中華民國八十九年二月二日制定之系爭規定，造成土壤或地下水污染的「污染行為人」，必須承擔起該法所規定且共有十條條文所規定的整治責任，例如調查污染來源、採樣以及採取必要措施以減輕污染及避免污染之擴大（第七條）；提出污染的整治調查與評估計畫，並進行評估、送交有關機關核定（第十二條）；停止作為、停業、停工之義務（第十三條）；依有關機關污染整治計畫進行整治（第十六條）；配合各級主管機關的檢查與協助義務（第十八條）；以及違反上述義務後的相關罰鍰規定（第三十二條以下）。 此十條條文所產生的「整治」義務，並非在土污法制定前，就已存在於相關的法律之內，無疑是土污法此「新法」所創設之義務也。此新法創設的整治義務，若針對該法實施後發生的污染事實，從而對「污染行為人」課予「整治義務」，自無任何法律問題，此正是法律產生之規範效果—即產生「向後規範」（pro futuro）的效力，也稱為「向後生效之法」（ex nunc）。 然而，系爭規定並不循上述典型、正常的「向後規範」之課予整治義務，而採取「向前規範」（ex tunc）的立法模式，將整治義務課予在土污法實行前實施污染行為之「污染人」上，從而回溯課予其應依新法而承擔的「整治義務」，顯然地具有溯及效力。 （二）立法、行政與司法機關皆承認系爭規定採取溯及性的立法模式： 和多數意見完全相反的，卻是立法者、主管機關與法院的立場，都明白地承認系爭規定採取溯及性的立法模式，例如： （1）依據系爭規定的立法理由，行政院已明白提及，該條文課予原污染行為人的是一種溯及性的法律整治義務（參見立法院公報第八十九卷第六期第二七一頁）；沈富雄委員的提案說明中，也強調同一見解。 （2）本號解釋在作成之際，依據主管機關環保署官所提供關於系爭規定立法意旨之函件（民國一零二年十月三十日環署土字第一零二零零九三七一四號函）中說明一：「乃參照美國全面性環境應變補償及責任法（CERCLA）之精神，在污染行為之責任要件上有三個特色：嚴格責任（strict liability）、連帶責任以及溯及責任⋯⋯。又CERCLA的溯及既往責任係對於法規制定前所發生的污染行為，亦追究其整治責任，德國聯邦土壤保護法亦有類似之規定。」 （3）依據最高行政法院九十六年度判字Ｏ一九五三號判決亦認為，污染人之公司雖已為上訴人所繼受，然系爭規定既然課予污染人整治之義務，上訴人即應溯及既往適用污染人應承擔之整治義務的相關規定。相同見解同見於最高行政法院九十六年度判字Ｏ一九五四號判決中，顯見最高行政法院對系爭規具有溯及效力之認定，並無疑義。 面對者立法院制定系爭規定的明白意旨，主管機關強調系爭規定的溯及既往特性以及最高行政法院之相關見解，本號解釋多數意見豈能堅持己見，似乎認定立法院、環保署以及最高行政法院對系爭規定的見解有誤？本號解釋多數意見是否「太過自信」乎？ （三）系爭規定增加了新的「整治義務人」類型 系爭規定在牽動法秩序的變動中，關於創設行為義務人的方面，也有溯及的效果。此表現在污染行為人的界定上。依據土污法第二條第十二款（現行條文同條第十五款第二至四目）規定：「污染行為人，指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）非法排放或灌注污染物。（二）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（三）未依法令規定清理污染物。」這些有關污染行為人的定義規定，都是過去行為時所未有明白規定者，例如排放污染物或清理污染物，可能是由工廠委託清潔公司承包，因此污染行為人的責任，依據行為時的法令，應由承包此清潔工作的公司承擔[1]或是仍應由造成污染者承擔之。這些行為人的定義或歸責性還不算太突兀，然「仲介人或容許人」，則是前所未聞者。所謂的仲介人，是否為當時介紹、安排傾倒廢土或有害物質之行業？容許人是否為土地所有權人、地上權人或承租人，當時為圖私利，容許他人將污染物傾倒、掩埋至所有或事業掌管之土地？在過去都無法預想到提供土地作廢棄物處理之用，時隔多年後突然產生可能高達天文數目的整治費用之負擔也[2]。 |
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