大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 二、系爭解釋將污染行為人之污染行為限於不法，不僅無法達成土污法欲保護環境、維護人體健康之立法目的，且使九十九年修正公布之土污法第二條第十五款第一目、第三目有關污染行為不以非法為要件之規定，有違憲之虞 土污法第二條規定，污染行為人係指因有特定之行為，且該行為造成土壤或地下水之污染結果之人。是污染行為人係因「污染行為」而擔負土污法規定之整治責任。何謂污染行為，八十九年制定公布與九十九年修正公布之土污法規定不同，前者規定：（一）非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（三）未依法令規定清理污染物；後者規定：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。準此，九十九年新法修正公布後，洩漏或棄置污染物部分，不問為該當行為或仲介、容許該當行為，均不以非法為必要[5]。 按污染物係指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量（土污法第二條第五款規定）。是否為污染物，將因科技之進步而有所改變、發現，此以污染被發現之時點來論斷污染行為人之行為是否構成污染，進而使其對污染結果負整治責任，係為改善生活環境、增進國民健康之重要公益所必要。是基於整治經費考量，污染者付費原則之實現，行為人在危害產生過程獲利等因素，污染行為人因其行為所產生之外來物質、生物或能量，縱於行為當時因尚難認其為污染物，而未被禁止，或規定應處置方式，然於污染被發現時，倘得以認定為污染物時，不問是否有可歸責事由，仍應負整治責任，不以非法行為為限[6]，乃為土污法本質之所在。況無論過去污染行為係合法或非法，就該污染被發現之現在觀之，同樣有造成污染結果之事實，同具整治之必要性，同為重大公益之維護，排除其負整治責任之正當性何在？ 本號解釋以系爭污染行為人之污染行為原屬「非法」，在法律上本應負一定除去污染狀況之責任，系爭規定課予相關整治責任，而對其財產權等所為之限制，與所保護之公共利益間，並非顯失均衡，為系爭規定合憲之論理基礎，將使行為時「合法」之人，無須對土污法實施後存在之污染場址負整治責任，形成整治上之漏洞，土污法之目的難以達成，且使九十九年修正公布之土污法第二條第十五款第一目、第三目有關污染行為不以非法為要件之規定，有違憲之虞。 三、系爭規定未設適當調整機制，以避免個案顯然過苛之情形，不符憲法第二十三條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨 如前所述，土污法實施前系爭污染行為人對於污染場址，不負公法上整治責任。在私法上，因其非污染場址之物權人（所有人或對於物有事實上管領力之人）而不負物之侵害排除責任。所應負之民法侵權行為責任，則有時效及賠償範圍之限制[7]。 系爭污染行為人依系爭規定之整治責任內容包括：對於發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞時，採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大（第七條第五項）；對整治場址提出土壤、地下水調查及評估計畫，經主管機關核定後辦理（第十二條）；採取必要措施，停止作為、停業、部分或全部停工；提供必要之替代飲水；豎立告示標誌或設置圍籬；移除或清理污染物等以減輕污染危害或避免污染擴大（第十三條）；訂定土壤、地下水整治計畫（第十六條）；接受調查，提供資料（第十七條、第十八條）等；以及違反上開整治義務之處罰與強制執行（第三十二條、第三十六條、第三十八及第四十一條）。此最終整治責任，無上限額度與回溯責任期限之限制，自有形成個案顯然過苛，不符憲法第二十三條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨之可能。 按立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第二十三條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨（本院釋字第六四一號解釋參照）。系爭規定課污染行為人就該法施行前已造成污染且仍繼續存在之污染場址，於土污法實施後，負上開責任內容之整治責任，且對違反此行政法上義務之污染行為人者，處以罰鍰並為強制執行，因係確保土地及地下水資源永續利用、改善生活環境、維護國民健康之重大之公共利益，其立法目的正當。此外，不問污染行為發生於土污法施行前後，污染場址均應整治，污染現況既係由系爭污染行為人污染行為所導致，且相關法律並無與土污法第四十八條規定達成由系爭污染行為人負最終整治責任，以達相同立法目的之有效手段，是尚屬維護公益之必要措施。 惟 1.經濟發展之必要與人體健康、環境安全之維護法益間如何平衡，尤其對未開發或開發中國家而言，是個政策決擇之問題。當政策選擇作為世界工廠，經濟成長與環境污染成正比，其經濟成長之效益由全民共享，環境污染之結果，由污染行為人負最終責任，於個案未必符合公平正義。 |
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