大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同部分不同意見書： 大法官 陳碧玉 本號解釋多數意見認中華民國八十九年二月二日制定公布之土壤及地下水污染整治法第四十八條規定：「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」（下稱系爭規定）其中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第二十三條之比例原則，與憲法第十五條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。關於尚未牴觸法律不溯及既往原則之結論，本席固表同意，惟其相關論述仍有欠周延，有補充說明之必要；至有關不違背憲法第二十三條比例原則部分，本席礙難贊同，爰提出部分協同意見書與部分不同意見書如後。 一、系爭規定為真正溯及既往之法規。然因污染行為人未有值得保護之信賴利益，而未牴觸法律不溯及既往原則： 按新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（本院釋字第五七七號解釋參照）。關於法律溯及既往之類型，德國憲法法院之裁判見解及我國學術討論上，將之區分為「真正溯及既往」（或稱「法律效果之溯及生效」），與「不真正溯及既往」（或稱「法律事實之回溯連結」），兩者於法律效力上有其區別。前者指法令公布施行後，對前「已完結之事實」回溯生效，後者係指法令公布施行後，對前「已開始迄未完結之事實」，向將來發生效力，亦即新法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實[1]。是對於過去完成之事實，因新法而受不利處分，為法律效果之溯及生效，反之，對於新法生效後始完全實現之構成要件事實，為法律事實之回溯連結，當無溯及既往問題[2]。 查土壤及地下水污染整治責任，因八十九年土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）之制定公布而新設，在此之前與環境保護相關之法令，例如廢棄物清理法、水污染防治法、空氣污染防制法等，並無整治責任之規定。依土污法規定，對於污染現況負整治責任之人有三：現污染行為人（土污法第二條第十五目規定）、現污染行為人以外之土地使用人、管理人或所有人之土地關係人（下稱土地關係人），以及土污法實施前之污染行為人（下稱系爭污染行為人）。其中系爭污染行為人所負之整治責任內容限於同法第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之所定，與現污染行為人、土地關係人另應依同法第六條、第八條、第九條、第十一條等規定負責之內容並不相同，乃為立法者有意之區隔。 次查，系爭規定其中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分，使土污法實施前為污染行為之人負整治責任。其前提要件為「行為人之法定污染行為及污染之結果，於土污法實施前已完全發生」以及「該行為人於土污法施行後已非污染土地關係人」。倘土壤及水污染行為之發生或終了，或污染結果發生或擴大，其中任ㄧ時點係於土污法施行後，即無系爭規定之適用，而應直接適用土污法其他規定。 再者，地下水或土壤受到污染，致破壞環境、危害人體健康，往往係因科技之發展或當地居民健康發生嚴重影響才被發現，事實上許多污染事件，其行為及污染結果發生時點，與被發現之時間相距久遠，於行為人已停止污染行為，又非污染場址之所有人、使用人、管理人（土地關係人），為使污染行為人對土污法實施前之污染行為負整治責任，而有系爭溯及法律之規定，此有立法理由[3]可資參照，主管機關行政院環保署回復本院之函文內容亦同[4] 。行為人因其行為之可非難性而為其行為負行為責任，倘符合特定法規構成要件之全部法律事實於新法實施前已完全實現，而非部分（包括污染狀況之繼續擴大）實現，其後因新法的實施而受不利益，即為溯及既往責任，此與狀態責任不以違反行為（作為或不作為）義務為前提不同。土污法對於土污法施行後尚存續之污染狀況之整治，除課現污染行為人行為責任，課現土地關係人狀態責任外，對於既非現污染行為人又非污染土地之關係人之系爭污染行為人，依系爭規定之後段而命其對於土污法實施前已完全實現之事實，負行為當時尚未存在之整治責任，乃為給予過去存在之事實，一個當初不存在之規定，是系爭規定為真正溯及既往之法規。惟查土污法係因確保土地及地下水資源之永續利用、改善生活環境，增進國民健康等重大公益而規定，而系爭污染行為人於土污法制定施行前，不論合法或非法的排放、洩漏、灌注或棄置污染物，或未依法令規定清理污染物，其係以相對廉價之處置污染物之方法獲取利益者，則以不適當之處置方式，將對於環境造成巨大傷害，於將來有被要求負整治責任之可能等情，亦尚難謂逾越其所能預見之範圍，而得認其有值得保護之信賴利益，從而系爭規定不牴觸法律不溯及既往原則。 |
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