大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 林錫堯 系爭規定（即中華民國八十九年二月二日制定公布之土壤及地下水污染整治法第四十八條規定：「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」）究係屬「行為責任」或「狀態責任」之規定？又究係屬「真正溯及既往」或「不真正溯及既往」之規定？以下僅就此二問題及其相關問題，表示個人意見，以期釐清。 本文認為：系爭規定係「行為責任」之規定，而非「狀態責任」之規定；但並非「真正溯及既往」之規定，而是「不真正溯及既往」之規定。因此，對系爭規定之違憲審查，應依「不真正溯及既往」之違憲審查模式，加以判斷。茲說明如下： 一、系爭規定係「行為責任」之規定，而非「狀態責任」之規定 按我國學者與司法實務均對行為責任與狀態責任之概念及其區別，有所說明。此一區別，當係因法律規定不同之歸責型態，而異其理論依據，從而就相關法規規定之解釋與適用方法容有不同之指導原則。至於此類規定是否屬「溯及既往」之規定？係屬「真正溯及既往」或「不真正溯及既往」之規定？有否違反行政法規不溯及既往原則（解釋理由書稱「法律不溯及既往原則」）？係屬另一問題。上述二種分類之問題性不同，不能混為一談。換言之，如認系爭規定係「行為責任」之規定，並不表示必然是「真正溯及既往」之規定。 學者討論行為責任與狀態責任之區別，認為：所謂行為責任，係自然人或法人等因其行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任。而所謂狀態責任，係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害（或稱「排除危險狀態或回復安全狀態」）之自己責任。狀態責任之理論依據在於財產權之社會義務。並進而討論狀態責任之要件、基於狀態責任所生義務之內容與界限、此類義務之繼受、責任人競合之選擇等問題。司法實務見解亦認為，所謂「狀態責任」，係對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危險、回復安全之義務；相對地，所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務。換言之，狀態責任係一種對物責任，狀態責任所致之義務，為一種以物為中心的義務，通常是排除危險，回復物之安全狀態的義務，此等義務本身並無「人的行為」要素存在[1]。 系爭規定既已明文規定適用於「本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人」，而非適用於「土地所有人或其他對物的狀態具有事實管領力之人」，立法意旨已甚明確，其規定之歸責型態，並非上述之狀態責任，而是行為責任。自不宜以狀態責任之理論與指導原則，解讀系爭規定。 二、系爭規定並非「真正溯及既往」之規定，而是「不真正溯及既往」之規定 （一）「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」概念之區分 本案係以「法律不溯及既往原則」（本文則以「行政法規不溯及既往原則」稱之）、信賴保護原則[2]與比例原審查系爭規定。 按行政法規不溯及既往原則係自法治國家法安定性原則內涵之信賴保護原則推論而來[3]。基於信賴保護原則，人民因相信既存的法律秩序，而安排其生活或處置其財產者，不能因法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損失，因此，禁止行政法規溯及既往，俾維持法律生活之安定，保障人民之既得權益，並維護法律尊嚴。而法安定性係要求國家決定之「穩定性Beständigkeit」，但為求進步，不可能不改變。因此究竟國家行為得改變之程度為何？此容因行政、立法、司法等權力之不同而異，特別在法規之變動時，因人民對法秩序之信賴，是法秩序之基礎，故其信賴特別值得保護，任何使信賴落空之行為，均須檢驗其變更利益；且考量存續利益，有時必須採取過渡條款、損失補償或例外規定等方法。但信賴保護恆以信賴值得保護為前題，因為「憲法不保護人民對現行法永不變更而繼續存在之一般性期待」（BVerfGE 105,17,40）[4]。 行政法規不溯及既往原則之適用，必須先區分「真正溯及既往」（echte Rückwirkung）與「不真正溯及既往」（unechte Rückwirkung）之概念[5]。 所謂「真正溯及既往」，乃指將行政法規適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言[6]。換言之，「真正溯及既往」係指法規之適用時間範圍，擴及於過去已終結之「構成要件事實Tatbestand」，而賦予法律效果。法規如為「真正溯及既往」之規定，溯及干涉人民之權利或使人民負擔義務，而於其溯及之時點，人民不能預見，且依一般客觀之理性觀察，對之亦不須斟酌，則此種規定違反法治國家原則[7]。因此，所稱行政法規不溯及既往原則，即指原則上不得為「真正的溯及既往」。至事實或法律關係是否業已終結，應綜合生活事實與相關法規規定內涵認定之[8]。 所謂「不真正溯及既往」，乃指行政法規並非適用於過去發生之事實或法律關係，亦非僅適用於將來發生之事實或法律關係，而是適用於過去發生、但現在仍存在、尚未終結之事實或法律關係而言[9]。此種情形，係因行政法規生效當時，事實或法律關係業已存在且尚未終結，而依該法規規定對之發生「立即效力」，應適用該法規。是故，該法規之適用，類似「溯及既往」，但畢竟僅向將來發生效力，而不是「溯及既往」發生效力，故稱之為「不真正溯及既往」。而適用該法規規定之結果，可能有利於關係人，亦可能不利於關係人。雖是「不真正溯及既往」，如係事後貶低關係人之法律地位，則亦應受信賴保護原則之拘束[10]。因此有學者認為，所謂「不真正溯及既往」，應增加「因而事後貶低關係人之法律地位」此一要件，始具意義[11]。要之，「不真正溯及既往」法規規定之法律效果，僅及於行政法規生效之後，但其「構成要件事實Tatbestand」則包含該行政法規生效前已發生之事實，此種規定僅涉及法規之實質適用範圍，而不涉及時間適用範圍[12]。 「不真正溯及既往」之規定，例如：職業或營業行為法定要件之變更；考試規則之補充；提前取消某種長期契約（如租賃契約）之租稅優惠等。雖是將舊法時代所發生之情況納入新法規定之中，但仍非屬溯及既往，因並非溯及取代舊法之規制，而是僅向將來生效，然就人民而言，其於舊法下所為行為、締結之契約或其他處置，卻因新法而違反其期待，並使其處置受到反面評價，令其失望，則問題即在於：人民對舊法存續所生之信賴，究應如何保護[13]？ 關於區別「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」之二分法，學者有贊同者，亦有反對者[14]。姑不論德國聯邦憲法法院裁判已有長期適用二分法之豐富經驗可資參考，其裁判甚至否定「單一的溯及既往」之概念，認為如此尚無法提供憲法上標準[15]。況法規之「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」，乃存在著立法意旨、效力、新舊法和諧性等結構性差異[16]，因而必須適用不同之違憲審查標準，故於證得充分確信前，尤其於未發展出明確可行之違憲審查模式與基準之前，此一區別仍具有實益，實不宜輕言放棄二分法，反而當設法釐清與建立其區別標準[17]。 |
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