大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳春生 本號解釋宣示，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第四十八條規定，對於該法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，亦適用同法有關負污染整治、支付費用、停業與停工等義務之條文規定，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第二十三條之比例原則，而與憲法保障人民工作權及財產權之意旨均無違背之意旨，本席敬表贊同。本號解釋之解釋意旨所牽涉者，主要有：一、系爭規定以本法施行前之污染行為人為對象，不包含本法所謂污染關係人或學理上所謂狀態責任人。二、本號解釋針對者為土污法施行前之污染行為人之不法行為，不包含其合法行為，且只就土污法施行後，其污染狀況繼續存在之行為規範，排除並未造成污染狀況之污染行為人之行為。三、在傳統干預行政（相對於給付行政）領域，例如警察法領域，立法者能否基於公益目的制定溯及既往之法律（包括委任立法）？若可，其法理依據為何？又即使能制定溯及既往之法律作為規範基礎，其是否有比例原則之適用？四、本案之審查原則及標的在現行環境法領域之發展趨勢下，其意義為何？針對以上各點，略述淺見如下： 壹、環境法上污染行為人之意義 一、行為責任與狀態責任 所謂行為責任，係指行為人因作為或不作為而導致危害公共秩序或公共安全之責任。而所謂狀態責任，係指因物之狀態而須負之責任，特別於干預行政領域，為維護公共安全與避免公共秩序受危害之目的，直接以明顯可辨認之事實上管領人為對象，不限於以事實上有時難以查明之所有人為對象，即以有排除危害之可能性為重要之考量[1]。狀態責任人係因物之狀態而須負責任之人，乃因物之本身狀況肇致危害，而無人為因素摻雜其間，方構成狀態責任。換言之，行為責任是因行為人所為之行為，與危害之發生有因果關係；狀態責任對責任之發生，並非一定必須具因果關係，係因享有對物之管領力，對物有防止危害較具效率及可能，而負有責任[2]。由於物之歸屬狀況有時甚為複雜，因此狀態責任之認定，有先後順序，一般是先對物有事實管領力之人，其次為物之所有權人或其他有權利之人課予責任[3]。本號解釋則只就系爭規定施行前之污染行為人為對象，不包含本法所謂污染關係人或學理上所謂狀態責任人，因此本案當事人究竟是否為土污法上之污染行為人係屬專業法院（行政法院）之認定權限[4]。 二、狀態責任之法理依據 一般認為狀態責任之依據，可從警察之任務在於危險防止（Gefahrenabwehr）為出發點思考，以及參考德國基本法所規定之財產權負有社會義務為依據[5]。我國雖未如德國基本法明文規定，財產權具有社會義務，惟本院釋字第五六四號解釋理由書以及第五七七號解釋主文，均提及財產權之社會 義務，可作為狀態責任之依據。 貳、本號解釋適用對象 本號解釋適用對象為土污法施行前之污染行為人，且為不法行為之污染行為人，而不包含其合法行為。但民國九十九年二月三日修正後之現行土污法，對於同法第二條第十六 款增訂潛在污染責任人，就行為人無論是否符合環保法令，均需對其排放行為所造成之土壤或地下水污染負整治責任。其立法理由為，土壤或地下水污染可能因長期或合法排放污染物所造成，參酌國外立法例，如美國之總括環境應變補償及責任法（CERCLA）與英國環境法之規定，對於行為人之整治責任要求，均採無過失責任，即行為人無論是否符合環保法令，均需對其排放行為所造成之土壤或地下水污染負整治責任云，值得肯定。 參、土污法第四十八條規定溯及適用之規範方式應受允許 系爭土污法第四十八條規定，對於該法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人亦適用之，此一形式上之溯及適用之規範方式是否受允許？其法理依據為何？敘述如下： 一、從法律不溯及既往原則角度 按所謂法令不溯及既往原則，係指法令於制定後，只能往未來發生效力，不得溯及既往對已發生之事實發生規範效力。而實際上系爭規定乃屬不真正溯及既往，因為受規範之事實（即污染狀態）尚未終結，於系爭法律施行時，其污染狀態仍持續存在。雖然如此，就一般法理論述，系爭溯及既往之規定，是否被容許？ 關於本件解釋，首須討論兩個問題，一是，法令不溯及既往原則是否為立法原則？亦即是否具憲法位階？另一是，法令不溯及既往原則除適用於刑法[6]領域外，是否亦能適用於行政法規與民事法規？關於前者，學界見解不一，有認為法令不溯及既往原則尚非立法原則，因此不可直接作為拘束立法者之憲法基本原則。亦有認為，我國雖至目前為止，實務上尚未有法令因違反法令不溯及既往原則而被宣告違憲無效之案例，此可能係因為此類案例尚未被聲請違憲審查，或立法者因具有制定過渡條款之權，而在權力分立原則之貫徹下，其立法裁量權被大法官所尊重云[7]。若依此說，法令不溯及既往原則仍為拘束立法之原則，亦即具有憲法位階。另一問題即法令不溯及既往原則是否能適用於行政法規與民事法規？吾人若將法令不溯及既往原則之重點置於客觀法秩序之可信賴上，則應不問各該法秩序所涉及者究為公法或私法[8]，均應可以適用，只是其是否具憲法位階，則尚須有進一步之法理依據。因此，若於行政法領域，除非有類似刑法第一條規定(從法治國角度，本條規定應具有憲法位階)之實質上禁止法律溯及適用外，若未有充分理由，應允許立法者基於公益考量，並於符合憲法第二十三條之比例原則前提下，制定溯及既往之法律。 二、從傳統干預行政領域，例如警察之任務角度 在傳統干預行政領域，例如警察法領域，立法者能否基於公益目的制定溯及既往之法律？若可，其法理依據為何？ 本條文規定之憲法依據，如同前述狀態責任之憲法基礎般，從警察之任務乃危險防止（Gefahrenabwehr）[9]，與財產權之社會義務出發，只要法規範未違反比例原則，應允許其溯及適用。又關於財產權之社會義務，我國雖未有如德國基本法般，在憲法上明文規定財產權具有社會義務，但本院釋字第五六四號解釋理由書提及財產權之社會義務[10]，且釋字第五七七號解釋主文除重複本院財產權負有社會義務之見解外，並言及與法令溯及既往原則之適用問題，惟該號解釋之原因案件並未牴觸法律不溯及既往問題[11]。只是，上述兩號解釋均未論及溯及既往之容許性問題。就土污法之污染關係人言，無論是基於所有權之使用收益處分權，或基於對財產有事實上管領力所受有之利益，亦均應受有相應之社會義務。因此亦應承認有溯及適用之可能。 三、比較法上之觀察 比較法上，外國對於責任主體課予過去污染行為、或法令制定前所取得污染之土地，是否能對污染原因人、土地所有人追究責任？特別是關於土壤之污染，在日本被稱為「過去之遺產」，對於過去行為所引起之污染，是否承認法令之溯及適用，以及，若允許，在如何範圍內允許等問題之見解如何，引起學者關注。日在本關於行政法上之制度，是否得以對私人之責任溯及地要求，亦引起討論，學界與實務界大抵加以肯定。實務上曾有如下述關於法令溯及既往之案例，學者認為其論述焦點，大抵上乃基於日本之行政法令，係為維持公共秩序，並確保公眾之生命與健康，所負警察法上之責任有關而為討論[12]。至於美國與德國，基本上承認溯及適用；荷蘭雖承認法令之溯及適用，但判例則限制其範圍[13]。 |
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