大法官解釋 釋字第714號 |
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| 公佈日期：2013/11/15 |
| 解釋爭點 |
| 土污法第48條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之污染狀況負整治義務，違憲？ |
| 伍、溯及效力之問題 土污法第二條第十五款規定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」其中第一目至第三目所規定者為污染行為。所以稱有該三目所定情形之一者，為真正或實際之污染行為人。如以該三目所定行為之一為基礎，對行為人課以行為責任，應以行為時法為依據；如以其行為後始施行之法律為依據，則其責任之課予，有溯及效力的問題。因第四目以有污染物存在之狀態為基礎，依該法課具一定之身分者，以清理義務。所以，第四目所稱被依該法規定課以清理污染物之義務者，不一定是在該法施行前從事第一目至第三目所定污染行為之人。是故，以第四目為基礎，對管領該狀態者，課以狀態責任，應以狀態時法為依據。在此種責任之課予，原則 上不會有溯及效力的問題。所以，為釐清聲請案是否有溯及效力的問題，應先判斷其依同法之規定所要課予的責任究竟是行為責任或狀態責任。如果是行為責任其是否有溯及效力，以該行為是否繼續至該法施行時；如果是狀態責任則只要該狀態存在於該法施行時，即無溯及適用的問題。 與土壤或地下水有關之環境的保護，水污染防治法、廢棄物清理法、毒性化學物質管理法之規範機能重在相關污染的禁止或管制，而土壤及地下水污染整治法則重在已發生之污染狀態的整治。在其禁止或管制，其規範之命令對象主要是行為人。因其以污染行為為規範對象，所以應以行為時法為其準據法。而在污染狀態之整治，得以造成污染之污染行為人，亦得以管領有污染狀態之不動產的所有權人為其規範之命令對象。如以污染行為人為命令對象，同樣應以行為時法為其準據法。如以污染狀態為規範對象，則應以狀態存在時法為其準據法。如將污染行為及污染狀態結合為一個應課整治責任之法律要件事實，同樣應以狀態存在時法為其準據法。有疑問者為：如果污染行為完成後，其行為人即不再有任何作為時，將其污染行為與污染狀況結合為一個課以整治責任之法律要件事實，是否必要與合理。其實，如將污染責 任區分為行為責任與整治責任，本可分別以污染行為人及污染狀況管領人為規範對象，分別課以行為責任及整治責任。行為責任之內容中的污染除去責任，與整治責任之內容並無兩樣。是故，結合起來只有一個意義，對施行前之污染行為 人而施行後已非受污染之土地的所有權人者，溯及的課以整治責任，以避開法律之溯及適用的質疑。然假設在污染行為時，相關法律雖禁止系爭污染行為，但若主管機關長年執法寬鬆，不依當時有效之法律加以取締，課以行為責任，而在 停止污染行為後超過十五年，再以污染狀況繼續存在為要件，對已非該土地之所有權人之污染行為人課以整治責任，其溯及效力之禁止原則的規避適用，便不無可議。 就土壤及地下水污染整治法第四十八條規定，其所課之整治責任，對「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」本號解釋文認為該部分：「係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範」。惟只要其污染狀況仍繼續存在，一個實際污染行為人並不必須同時是造成污染之行為人及該污染狀況仍繼續存在之土地的所有權人，方始為該條所定之整治責任的適用對象。亦即解釋文將該條所定應負整治責任之構成要件事實界定為：本法施行 前或施行後之污染行為及本法施行後尚繼續存在之污染狀況結合起來之法律事實。關於整治責任，其實只要該法律事實之組成事實中的污染狀況，繼續存在至土污法施行後，其污染行為，發生於施行前或施行後，皆不重要。縱使其污染 行為發生在土污法施行前，亦無溯及適用。從而可認為該條中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分，尚未牴觸法律不溯及既往原則⋯⋯，與憲法第十五條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背」。 透過解釋，將法律所定之（非法污染）行為的概念範疇，擴張至其行為引起之事實（污染）狀況，結合為一個構成要件事實，使該法律事實之存在期間包含行為時及結果存續時，以避免該當於法律溯及適用之禁止原則，是否妥當，值得檢討。蓋關於污染之防治，污染行為之禁止及污染狀況之整治，皆有其規範意義，且分別有其適合之規範機制，並不需要藉助於擴張污染行為之概念的範疇，來放大污染行為人應負責之時間範圍。特別是如果認為放大有理，且污染行為人已非受污染土地之所有權人時，是否還要對該土地之現所有權人課以整治責任，使其連帶負責？如採肯定的見解，則前後所依循之道理為何？是否一貫？ 鑑於在工業化初期，往往有意的、不得已的犧牲部分環境利益，以取得進入國際貿易或投資市場的機會。管領有污染狀態之土地或設施之所有權人，如非造成污染狀態之污染行為人，而係由他人引起，則得否以此為理由，主張不得以其為除去污染狀態之義務的課予對象？如單純對污染行為人，就其污染行為課以行為責任；對受污染土地之所有權人課以狀況（狀態）責任，則對於行為人及所有權人皆分別有其所以應負責的理論依據。行為人是因其行為造成污染；所有權人是因其為所有權人，就其所有之土地負有安全義務而負責。 然在以污染狀態之除去為內容之整治責任，如污染係合法且不可歸責的發生於整治責任相關法令制定施行前，或所有權人並非污染行為人時。其整治的財務負擔，除污染源之所有人外，國家是否亦應編列預算分擔污染狀態之除去的部分財務費用，值得考量。 因為所有權人之狀況責任並不以其對污染有違法及可歸責之事由為要件，所以其整治責任之輕重，依憲法第二十三條所定之比例原則，特別必須從整治費用與土地價值之比例關係，加以權衡[4]。其利益之權衡原則或可是：整治費用或土地價值之一半中，小者為準，由無辜之土地所有權人與國家分擔其整治費用。 如上所述，污染之防制上的規定，可能禁止造成污染之行為，以及對管領污染源者，課以除去污染狀態及防止污染損害之擴大的義務。關於造成污染行為之禁止（污染之禁 止），以行為發生時為準；關於課以除去污染狀態及防止污染損害之擴大的義務（整治責任：污染狀態之除去及防止污染損害之擴大），以依法律或命令，課以該義務時，有無污染狀態為準，定其應適用之法律。所以在整治責任之課予，原則上系爭規定並不引起溯及效力的問題。 由於該條規定之溯及效力問題沒有受到嚴肅的考慮，所以，於九十九年二月三日修正公布全文之土壤及地下水污染 整治法第五十三條，進一步擴大其修正前之規定（八十九年二月二日制定公布之土壤及地下水污染整治法第四十八條）的適用範圍，新增「本法施行前已發生土壤或地下水污染之⋯⋯潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東」。所謂潛在污染責任人，同法第二條第十六款規定：「潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：（一）排放、灌注、滲透污染物。（二）核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水」。修正後，同條第十五款規定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」兩者相較，污染行為人指非法污染人，而潛在污染責任人指合法污染人。 |
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