大法官解釋 釋字第707號
公佈日期:2012/12/28
 
解釋爭點
公立學校高中以下教師敘薪,未以待遇相關法律或其明確授權之法規命令定之,違憲?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 蘇永欽
本件解釋以教育部發布的公立學校教職員敘薪辦法(下稱系爭敘薪辦法),關於公立高級中等以下學校教師部分的規定,與憲法上法律保留原則有違,並諭知整件辦法應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿三年時失其效力,本席敬表贊同。惟本解釋仍有若干值得補充或強調之處,簡單說明如下:
一、制度性保障意義下的財產權有預設前提
聲請人認為基於系爭敘薪辦法所訂公立學校教職員敘薪標準表說明第五點第一項有關提敘的特別規定(下稱系爭規定),已侵害其服公職權,違反法律保留與平等原則。但教師在現行法下非憲法第十八條所稱公職,因此若從基本權限制的角度來主張,比較可能的還是財產權。問題在於什麼財產權如何受到侵害,並不清楚。這裡涉及本院有關財產權侵害概念的闡釋,也許有先做簡單整理的必要。
憲法第十五條的財產權是否應與私法上的財產權同一,在許多國家都有爭論。本席認為,這和憲法程序法的設計有一定的關連。越是朝主觀基本權保護的制度,越有必要細究該主觀財產權的外延和內涵,原則上恐怕很難不從二者同一出發,僅於個別情形可論證其憲法上的特殊內涵。私法上的相對性權利及公法上的權利,能否在憲法上主張,也都需要比較堅強的論證,此處不贅。但在朝客觀程序設計的制度─不論發動者是否為人民─,基本權侵害所指的即不僅是主觀基本權的總和(第一層意義的客觀化),更重要的毋寧在其制度性保障的層面(第二層意義的客觀化),因此即使在第一層意義下仍有細究其概念內涵的必要,第二層意義下通常也會對主觀基本權做相當程度的擴張或限縮(例外情形)。我國現行司法院大法官審理案件法就人民聲請釋憲的程序, 性質上為非真正的基本權訴願( unechte Grundrechtsbeschwerde),也可以說是人民發動的具體規範審查,從解釋從來不認定聲請人何種基本權受到侵害,即可證明。此所以針對財產權相關案件,並未過度拘泥於私法發展出來的財產權概念,稍加檢視,即涵蓋所有權(如釋字第三三六號、第四OO號解釋)、其他物權(如釋字第二一六號、第三O四號解釋)、準物權(如釋字第三八三號解釋)、無體財產權(如釋字第二一三號、第三七O號、第五九四號解釋)、寺廟管理權(如釋字第二OO號解釋)、營業秘密(如釋字第五八五號解釋)等,也早就延伸到相對性的私法債權(如釋字第二九二號解釋)、時效抗辯權(如釋字第四三七號解釋)和公法債權(如釋字第一八七號解釋),乃至未權利化的財產利益,如對科處罰金(如釋字第二O四號解釋)或徵收費用(如釋字第二二五號解釋),都一視同仁的肯定該當財產權限制的要件,作為進一步審查是否符合憲法對基本權限制所定原則的前提。其財產權概念涵蓋的範圍,遠超過美國或德國所稱的property或Eigentum。如不從客觀程序的觀點去理解,完全不能合理化。
本案聲請人所爭執的系爭規定,為系爭敘薪辦法附表的說明,和系爭敘薪辦法整體構成此一公法債權關係,因此即使從主觀財產權的角度,能否認為該規定構成債權的限制,邏輯上也還有商榷餘地。只能從財產權制度性保障的角度來看,從而即使只是某種正當財產利益可能的減損即有可能構成財產權的限制,進而展開有關限制基本權原則的審查。但如果從制度性保障的角度切入,即不能不先確認是否存在完整、合憲的制度,此時如果涉及的是國家制度(而非社會制度,如家庭),此一制度是否符合憲法的基本要求,即為進一步檢視有無違反憲法原則前,必須先確認的前提。本案因為系爭規定連同所依據的系爭敘薪辦法都不是法律,也沒有任何法律的授權,如果憲法就此有法律保留的要求,則主張財產權保障的基礎都不存在。所以本件解釋即以法律保留為審查的重心,並於認定違反後,即不再從實體憲法原則去審究系爭規定的合憲性,在方法上本席認為應無不妥。只是有關法律保留的論述,似乎也還有若干再斟酌的餘地。
 
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