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大法官解釋

大法官解釋釋字第689號

公佈日期：2011/07/29

解釋爭點

社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？

要旨

內容

系爭規定未區分事件之性質一律賦予警察裁罰權，迫使警察介入跟追者與被跟追者之私權爭執或基本權利衝突之評價工作，致有侵越民事審判權而違反權力分立原則之疑慮

系爭規定賦予警察扮演私權爭執定分止爭之關鍵角色，已跨進法院執行憲法義務之雷池
1. 若經被跟追人依法請求警察機關排除現行急迫危害者，警察究應依社秩法體例循調查、勸阻、裁量、處罰等，採「不必急於一時」的執法路徑，或是依警察職權行使法 (下稱警職法) 「即時介入」採取排除或制止危害的必要措施，多數意見不願直接觸及此攸關國家保護義務之議題，深入探個究竟以求通盤理解，相關警察法的憲法論證，自然就很難鏗鏘有力。
2. 更重要的是，被跟追人有依民法向民事法院提出侵權訴訟及請求除去侵害 (民法第18條及第195條規定參照) 之權。此時，警察基於尊重私法自治及契約自由，針對該等本應由民事法院優先管轄的私權爭執事件，至多只能依警職法第28條第2項之規定介入排除或制止因私權爭執所生之急迫危害，即：「警察依前項規定，行使職權或採取措施，以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排除者為限。」該項規定係就警察作為其他機關 (包括法院) 之代位、輔助機關時，設下僅得依「補充性原則」 (Subsidiaritatsprinzip) 行使職權的限制。須再三強調的，警察所得介入排除或制止者，僅係因私權爭執所生之急迫性危害而已，目的乃為輔助司法救濟一時之窮，自不能取代法院成為執行憲法義務之蹊徑。
3. 系爭規定既賦予警察得就私權爭執為裁罰，即一律得由警察介入先行評價該行為之正當性，顯已違反警察不介入私權爭執之原則，除形同顛覆以上制約警察權而極具憲法意義的正當法律程序外，並迫使警察職權行使之認定重心，從跟追行為是否具急迫危害之警察核心任務，轉移至跟追的內涵與界限、跟追是否具正當理由、應否勸阻跟追，以及後三者間複雜聯結關係之斟酌，強使警察扮演私權爭執定分止爭之關鍵角色，即有侵越民事審判權而違反權力分立原則之虞。
本件解釋並未就應否「法官保留」 (Richtervorbehalt) 作出憲法價值判斷，殊為可惜
1. 欲闡明系爭規定各該構成要件，縱然是釋憲者仍大費周章，本件解釋之努力固然獲致相當成果，然要求警察機關在跟追事件發生之極短時間內，就諸多基本權利衝突之複雜爭執，依前揭成果自行裁量，先行作出裁罰與否之決定，恐非易事。本件解釋維護警察權的苦心，將生「愛之，適足以害之」的反效果。警察可能會因認定困難而傾向不作為，使系爭規定形同休眠；警察也可能因特定因素之考量，而選擇性執法。警察當然亦有積極執法的空間，然此時除隱藏恣意的風險外，其合憲性的疑慮仍是警察已先行跨進「法官保留」傳統核心領域之民事審判，模糊法治國警察權與司法權分立之界限。在此灰色地帶，誠是釋憲者從司法權與行政權之分立相互制衡觀點，就「立法形成自由」與「法官保留」之間，作出具有憲法高度之抉擇的好機會。雖然本席一再主張該問題屬系爭規定合憲與否之癥結所在，惜未獲得多數意見之正視。
2. 解釋理由書中出現以下併此敘明的文字：「鑑於其所涉判斷與權衡之複雜性，並斟酌法院與警察機關職掌、專業、功能等之不同，為使國家機關發揮最有效之功能，並確保新聞採訪之自由及維護個人之私密領域及個人資料自主，是否宜由法院直接作裁罰之決定，相關機關應予檢討修法，或另定專法以為周全規定，併此敘明。」在該「是否宜由法院直接作裁罰之決定」與「應予檢討修法或另定專法」的兩可抉擇面紗底下，已透露出不限於新聞採訪跟追事件的共通憲法猶豫與焦慮，顯然多數意見並非毫無「法官保留」之問題意識，當非不能積極處理之。
3. 本院大法官解釋中有關權力分立者雖不在少數，但直接涉及司法權與行政權之爭議者卻不多 (例如釋字第35號、第105號解釋等) 。且該等解釋甚少直接深入闡明憲法第77條、第78條及第80條賦予法院及法官審判權之具體內容為何，至少亦未闡明何事項應保留給「司法」而不宜由「行政」為之的所謂「一般法官保留」 (allgemeiner Richtervorbehalt) 意涵。倒是在審判權以外事項，將特定事項保留給獨立且中立的法官，以預防性控制作為權力分立相互制衡之機制之所謂「特別法官保留」 (spezieller Richtervorbehalt) ，則多所著墨，例如：本屬憲法保留給法官之範疇，有關限制與剝奪人身自由之拘留 (釋字第166號解釋) 、送交相當處所矯治 (釋字第251號解釋) 、羈押 (釋字第392號解釋) 、拘提管收 (釋字第588號解釋) 等，以及應由立法者明文保留給法官之通訊監察令狀核發 (釋字第631號解釋參照) 。
4. 本件解釋並非不得就「一般或特別」法官保留，擇一良木而棲。若從審理「私權爭執」事件角度，可採「一般法官保留」，若從基本權利保障重要性觀點，則可採「特別法官保留」。司法之劍既無意出鞘，只有無奈地等待立法者未來補白。

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