大法官解釋 釋字第689號 |
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| 公佈日期：2011/07/29 |
| 解釋爭點 |
| 社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？ |
| 從另一角度言，縱然沒有系爭規定，警察仍得依法排除或制止「被跟追者」因「跟追者」之跟追行為所生現行危害。換言之，即當人民有充足可信的被跟追事實，且自認其「身體權、行動自由、生活私密領域不受侵擾自由或個人資料自主權」，遭受現行危害亟需立即加以制止或排除，而向警察報案請求處理者，警察即得視實際情況依警職法之規定，分別或同時採取身分查證、蒐集資料、即時強制等有助於危害防止之具體措施。除此之外，該法尚於第二十八條第一項設有概括規定：「警察為制止或排除現行危害公共安全、公共秩序或個人生命、身體、自由、名譽或財產之行為或事實狀況，得行使本法規定之職權或採取其他必要之措施。」該項規定除以「現行危害」將警察應防止的危害限於急迫不可遲延的危害外，且不排除得防止私權爭執所生之同等危害，藉以防堵權利保障之可能漏洞，同時尚可預防自力救濟之滋生進而維護社會秩序。因此，警察職權發動之標準乃在於「現行危害」，多數意見以「基本權利種類」區分，僅被跟追人之「身體安全、行動自由」受有侵擾之虞得允許警察介入，若僅涉侵擾「私密領域或個人資料自主」，則指明檢討「是否宜由法院直接作裁罰」，見解尚待斟酌。至人民若不服警察所採措施，自可依警職法第二十九條及第三十條，當場提出異議，或嗣後提起訴願與行政訴訟。甚至警察若怠於行使職權而有國家賠償法所定國家負賠償責任之情事者，人民亦得依法請求損害賠償。該等規定確能促使警察踐履國家保護義務，且有諸多正當法律程序要件為制約，合乎憲法保障人權之意旨。 然本件解釋為維護系爭規定中之警察裁罰權，在警職法與社秩法兩新舊警察法制之巨大落差下，寧可抱殘守缺地選擇舊法制，甚至圓鑿方枘地認為，系爭規定之功能「在使被跟追人得請求警察機關及時介入，制止或排除因跟追行為對個人所生之危害或侵擾，並由警察機關採取必要措施 (例如身分查證及資料蒐集、記錄事實等解決紛爭所必要之調查) 。」其實，該以處罰為中心，而不強調被跟追者所遭受現行危害之適時防止之系爭規定，並不當然能使警察發揮「即時介入制止或排除危害」之功能。況且在合憲與違憲依違兩可之間，本件解釋選擇因循固有「國權重於人權」的價值觀，宣告系爭規定合憲，在其背書下，警察更可名正言順地執意優先適用系爭規定，強化其「嗣後處罰」優先於「危害防止」之執法正當性基礎，其縱然不積極採取立即排除或制止跟追危害之措施，只要嗣後認屬無正當理由之跟追，經勸阻不聽即可開罰，形式上完全符合依法行政，實質上卻可能阻礙警察適用警職法暫時彌補「保護不足」之漏洞，恐與國家積極有效踐行保護基本權利之義務有違。 三、社秩法之救濟制度對作為程序基本權核心之訴訟權的保障顯有不足，實難符合正當法律程序之要求 本件解釋既無意就司法權與警察權權力分立之法治國觀點為探討，亦未從法官保留之憲法意旨檢證系爭規定作為警察裁罰權依據之合憲性。至於有關正當法律程序的部分，則僅以自問自答之蜻蜓點水方式指稱：系爭規定授權警察機關就無正當理由之跟追行為經勸阻而不聽者予以裁罰，「立法者雖未採取直接由法官裁罰之方式，然受裁罰處分者如有不服，尚得依社會秩序維護法第五十五條規定，於五日內經原處分之警察機關向該管法院簡易庭聲明異議以為救濟，就此而言，系爭規定尚難謂與正當法律程序原則有違。」[6]然能否在未適用「裁判重要關聯性」（釋字第五三五號解釋參照）理論之下，就想當然爾地將社秩法不合時宜之前述救濟規定引為「與正當法律程序原則無違」之支持論據，恐非無疑。既然以之為形成結論的重要依據，就無規避而不予審查之理。 訴訟基本權之重要內涵，一般而言至少應包括：儘可能無漏洞之權利保護，具有實效之權利保護以及公平審判之程序。縱然社秩法已提供受罰者簡易救濟程序，惟其速審速決之救濟制度設計是否能實質有效地保障訴訟權，頗有檢討改進空間。且系爭規定所涉各種事件性質未必相同，就簡易庭受理案件，準用刑事訴訟法（社秩法第九十二條規定），似乎是以「輕犯罪」事件為對象，但又不能排除審理本質上屬私權爭執之事件。此外，簡易庭審理重點若是置於「警察裁罰合法性」之司法監督，又扮演行政法院角色。由上可知，系爭規定「包山包海」於前，簡易庭「海納百川」專業定位不易於後。也因此，本件解釋已意識到該簡易庭並非受理系爭規定案件之功能最適法庭，若不思改進，使警察成為事件紛爭解決最後一道防線並致司法救濟形骸化的機會大增，自難有效且均衡保障跟追者與被跟追者之基本權利。 至於「是否宜由法院直接作裁罰之決定」一語並非明確，若係指修改社秩法以茲因應，則不外兩種情形：其一，將系爭規定處罰種類由罰鍰改為拘留、勒令歇業或停止營業等，再依社秩法第四十五條第一項規定：「警察機關於詢問後，應即移送該管簡易庭裁定。」將第一次裁罰權由警察機關移至法院手中；惟不分情況地加重處罰，恐非本解釋之本意，且將更坐實簡易庭係代替警察機關為行政處分之向來批評。其二，在社秩法中專為「權衡新聞採訪自由與被跟追者自由」另闢第三種救濟管道，其除產生治絲益棼而使社秩法更為支離破碎之結果外，因人或因事設法之例一開，社秩法似無法承載日後「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的可能變數。因此，應跳脫社秩法之規定另起爐灶，方為善策。即改由普通法院民事庭依法定程序審理之，採通常審判程序或行言詞辯論，藉以釐清重大爭點，並使法院經由較為慎重之訴訟程序，解釋與適用系爭規定之構成要件，在個案中操作基本權利衝突的權衡。至於是否應比照家庭暴力防治法得聲請民事保護令，或另設計一種交由法院核發命令以為暫時規範之禁制令，或依據民事訴訟法第五百三十二條聲請假處分，要求跟追者於訴訟程序進行中不得再為跟追行為等，皆屬值得考慮之選項。於此法制有待突破的憲法時刻，本件解釋所展現出頗為消極之態度，甚至可能阻滯舊法制依合憲意旨興革之契機，豈止只是令人失望而已！ 四、從外國法制的現況，更凸顯系爭規定規範與保護之不足 本件解釋中「或另訂專法」的檢討改進意見，亦隱含系爭規定規範與保護不足之意，此可證諸外國法制。各國對於跟追騷擾行為處罰之立法例，各有不同，惟多有採取刑事制裁之方式，目的係為保障個人之自由安全，並維持警察機關從事危險制止、不介入私權爭執與輔助刑事司法之任務角色。不論德國、日本或美國法令，就跟追者之意圖、跟追行為之態樣、跟追時採取之手段、跟追行為造成被害人之危險情狀、警察機關為預防危險制止跟追行為及為輔助後續刑事司法程序之進行得採行之手段與程序等，均有頗為詳盡之規定。 |
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