大法官解釋 釋字第689號 |
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| 公佈日期：2011/07/29 |
| 解釋爭點 |
| 社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 李震山 社會秩序維護法（下稱社秩法）第八十九條第二款規定，無正當理由，跟追他人，經勸阻不聽者，處新台幣三千元以下之罰鍰或申誡（下稱系爭規定）。本件解釋就「警察裁罰權」部分，並未從法治國權力分立原則之憲法觀點詳加審查，僅援引亦未經審查之社秩法第五十五條，以被處罰人如不服警察機關之處分者，得「於五日內經原處分之警察機關向該管法院簡易庭聲明異議」為依據，即獲得系爭規定「難謂與正當法律程序原則有違」之合憲結果。此種化約式的思考與審查模式，欲妥適調和「跟追者」與「被跟追者」間多元價值與多重基本權利之衝突，並證立系爭規定符合憲法課予國家保護基本權利之義務，殊難想像。就此部分本席實難贊同，乃提部分不同意見書。 壹、本件解釋未認真面對系爭規定所規範的三面關係，從而未據以選擇適當的憲法原則作為違憲審查之主軸，以致顧此失彼，事倍而功半 眾所周知，民國八十年六月二十九日制定公布的社秩法，是因司法院大法官作成釋字第一六六號及第二五一號解釋，宣告三十二年十月一日施行的違警罰法部分條文違憲並定期失效後，所取代違警罰法之產物。法律名稱雖改變，但仍維持「處罰」法制之本質與架構，新法中諸多規定尚且承襲或照錄舊法規定，而舊法規定大多是行憲前法制未備時，為彌補法律漏洞而賦予警察「防止一切危害，促進人民福利」任務（警察法第二條參照），所撒下的天羅地網，系爭規定即是其中之一。 系爭規定與社秩法之其他大多數規定，在性質上有其殊異之處。其他規定大都是警察就人民違反公共秩序或社會安寧之行為得予以處罰之規範，屬於國家與人民間純粹公法上之「兩面關係」。系爭規定卻是「跟追者」與「被跟追者」兩私人間之爭執關係，交由警察介入處理並裁罰的「三面關係」。在此種未必然涉及公共秩序或社會安寧的三角關係中，國家必須兼顧兩私人間相互對立基本權利的衝突與衡量，同時受到「必須作為」與「不得作為」的雙重誡命，已涉入基本權利功能中之國家保護義務（Schutzpflicht）的領域，自不能一面倒地以「處罰」為尚方寶劍，任憑單方面揮斬，使三面關係質變或擠壓成「警察」與「跟追者」間以社會秩序為名之兩面關係。本院曾作出釋字第六六六號解釋：「社會秩序維護法第八十條第一項第一款就意圖得利與人姦、宿者，處三日以下拘留或新臺幣三萬元以下罰鍰之規定，與憲法第七條之平等原則有違」，即是國家就性交易雙方或多方基本權利交錯中，藉由違憲審查劃定國家保護義務下限的適例，本足資參考，本件解釋面對同屬社秩法三面關係之規範，審查路徑卻大異其趣。[1] 基於上述理解，若於審查系爭規定之合憲性時，硬是將系爭規定塞在兩面關係框架與思考脈絡的舊格局內，無形中已忽視系爭規定在今日社會瞬息遞嬗人我關係交錯下的多元價值特殊性。本應以國家保護義務「保護不足禁止」（Untermasverbot）原則為審查主軸，卻仍以慣用於兩面關係「逾越禁止」（Ubermasverbot）之比例原則審查，自然就明顯格格不入。試以該兩不相為侔的憲法原則去檢證「處新台幣三千元以下之罰鍰或申誡」之規定，依前者，審查重點在於基本權利國家保護義務是非之辨，作成處罰之決定即代表應否及如何保護之價值論斷，因此，由誰處罰及該處罰是否足以保護相應的基本權利乃是關鍵，處罰之輕重則非審查重點。但若依後者，就如本解釋所推論：「該限制經利益衡量後尚屬輕微，難謂過當。‥‥‥核與憲法第二十三條比例原則尚無牴觸。」或認為系爭規定僅施以行政裁罰管制手段而未採取刑事處罰，符合法治國「刑罰謙抑思想」，亦與比例原則無違。前後審查結果有可能是南轅北轍，既選擇不同的憲法原則作為合憲性審查的依據，分道揚鑣後，殊途恐難同歸。 本件解釋之釋憲聲請書固未直接指摘以上各點，而僅主張系爭規定違反法律明確性原則、比例原則及正當法律程序原則，侵害人民受憲法所保障之新聞自由及工作權。然「大法官解釋憲法之範圍，不全以聲請意旨所述者為限」（釋字第四四五號解釋理由書參照），解釋方法與路徑的選擇上則有更大之自主性。多數意見僅願隨聲請意旨起舞，自我設限，未發揮應有的專業，難免陷入進退失據顧此而失彼的泥淖。 貳、系爭規定未區分事件之性質一律賦予警察裁罰權，迫使警察介入跟追者與被跟追者之私權爭執或基本權利衝突之評價工作，致有侵越民事審判權而違反權力分立原則之疑慮 一、系爭規定賦予警察扮演私權爭執定分止爭之關鍵角色，已跨進法院執行憲法義務之雷池 系爭規定之處罰構成要件寬泛，且未區分事件之多元性質而涵蓋甚廣，自然會將跟追者與被跟追者間因私權爭執所引起的跟追行為吸納進去，例如：因債權與債務之紛爭、因婚姻與家庭之糾葛、因愛慕與好奇之追逐與纏擾等，從而涉及私人間之基本權利衝突。若雙方間衝突涉及犯罪行為，譬如：有觸犯刑法第三百零二條剝奪他人行動自由罪、第三百零四條強制罪或第三百十五條之一妨害秘密罪之嫌疑等，警察當即依法處理，自無疑義。其他若經被跟追人依法請求警察機關排除現行急迫危害者，警察究應依社秩法體例循調查、勸阻、裁量、處罰等，採「不必急於一時」的執法路徑，或是依警察職權行使法 （下稱警職法）「即時介入」採取排除或制止危害的必要措施，多數意見不願直接觸及此攸關國家保護義務之議題，深入探個究竟以求通盤理解，相關警察法的憲法論證，自然就很難鏗鏘有力。 更重要的是，被跟追人有依民法向民事法院提出侵權訴訟及請求除去侵害（民法第十八條及第一九五條規定參照）之權。此時，警察基於尊重私法自治及契約自由，針對該等本應由民事法院優先管轄的私權爭執事件，至多只能依警職法第二十八條第二項之規定介入排除或制止因私權爭執所生之急迫危害，即：「警察依前項規定，行使職權或採取措施，以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排除者為限。」該項規定係就警察作為其他機關（包括法院）之代位、輔助機關時，設下僅得依「補充性原則」（Subsidiaritatsprinzip）行使職權的限制。須再三強調的，警察所得介入排除或制止者，僅係因私權爭執所生之急迫性危害而已，目的乃為輔助司法救濟一時之窮，自不能取代法院成為執行憲法義務之蹊徑。[2] 系爭規定既賦予警察得就私權爭執為裁罰，即一律得由警察介入先行評價該行為之正當性，顯已違反警察不介入私權爭執之原則，除形同顛覆以上制約警察權而極具憲法意義的正當法律程序外，並迫使警察職權行使之認定重心，從跟追行為是否具急迫危害之警察核心任務，轉移至跟追的內涵與界限、跟追是否具正當理由、應否勸阻跟追，以及後三者間複雜聯結關係之斟酌，強使警察扮演私權爭執定分止爭之關鍵角色，即有侵越民事審判權而違反權力分立原則之虞。 |
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