大法官解釋 釋字第689號 |
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| 公佈日期：2011/07/29 |
| 解釋爭點 |
| 社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？ |
| 因此多數意見對系爭規定之解釋，一方面既認媒體跟追採訪不能自動豁免於該規定的拘束，他方面卻又造成上述警察箝制採訪的危機，本席以為解套之道在於，警察機關只有在記者之跟追行為已明確危害被跟追人之生命、身體安全、行動自由時（如飛車追逐、近身或包圍採訪），方得依據系爭規定及時介入。除此之外，倘媒體跟追之危害不到上述強度，以致需要依合理原則綜合判斷時，為避免警察干涉新聞自由之內涵乃至涉入政治，此際實則最宜仿效家庭暴力防治法核發保護令之制度，修法轉由法官判斷媒體跟追採訪行為的界線。或者倘無另行修法之計畫，則應透過現有民法第18條、第195條及相關的假處分機制，作為保障被採訪人之人格權與隱私權的機制。 換言之，本席認為媒體跟追可罰與否，警察應只能據跟追行為對被跟追人所造成的危險性判斷：有危險者得適用系爭規定保護被跟追人，無立即危險者即應容許。其理由是，當記者跟追採訪的手段已經實際危害到被採訪對象的身體法益與行動自由時（例如一路飛車包夾跟追），跟追採訪對於被採訪人所造成的危害，已經升高到無論被採訪人的身分為何、議題為何，都不足以正當化這樣的採訪手段，因此警察並不需要介入採訪內容的實質，便能決定被跟追人需要保護，而此時運用無所不在的警力，迅速介入制止，為採訪對象提供即時保護乃是十分恰當的。反之，如果具體情狀涉及對採訪內容及公益性的判斷，那麼這些判斷實不宜由警察為之，而這更是在免除警察必須站在媒體自由的鋼索上執法的尷尬。 本席必須一再強調，上述主張不是忽視其對被採訪對象的生活干擾，認為媒體二字享有任意跟追他人的免死金牌，更不是對當前的媒體環境、媒體自律有何天真的想像。而毋寧是在堅持國家權力（特別是警察）不應該為閱聽大眾判斷新聞價值的高低與公益性，更別說早在新聞被「跟」出來之前，就容許警察在那麼短的時間內，介入審查潛在新聞內容的價值高低，以其自己的判斷代替閱聽大眾決定什麼新聞是有價值的、而什麼新聞則根本不值得挖掘。這當中更潛藏著以警察作為簡便的新聞箝制工具的風險，無論這風險於今看來是如何之低，對於嚴肅對待政治自由的社會而言，都是不值得去冒的。至於保護被採訪人的尊嚴、安寧與自由這個同樣值得追求的目標，我們必須另謀他法去達成，而不能求諸社會秩序維護法第八十九條這個失之簡單的規定。 可惜，以上主張未為多數意見所採。因此在多數意見的解釋之下，系爭規定確確實實有容許警察介入審查媒體採訪內容的危險。就此而言，其容任警察逕自在事前審查採訪內容並限制採訪方式，在本席看來已經不可能合乎正當程序之要求，從而即使不是立即違憲或定期失效，在最低限度內仍應課予立法者修法的憲法義務，避免警察對媒體的不當干涉，換言之立法者對於是否修法應是無從裁量的。遺憾的是，多數意見或擔心改採「法官保留」，會增加簡易法庭法官的負擔，甚至導致社會秩序維護法或道路交通管理處罰條例中所規定的警察裁罰職權，均被迫改由法官為之的骨牌效應；或認為由警察介入審查，縱有限制新聞自由之風險，但反正事後仍有請求法院救濟的可能，或認為系爭規定實際的案件不多，不值得為了少數的案件勞師動眾，因此不認為系爭規定有牴觸正當程序之虞，即使修法，立法者仍享有修法與否的裁量空間。這種種看法不免過於輕忽警察審查對於媒體可能的威脅，也無異因法官人力負擔與立法成本考量，乃至毫無根據、杞人憂天地囿於所謂「警察行政全面法官化」的空泛想像，而將本件所涉的憲法原則問題棄諸不顧，就此本席實難贊同。 最後，針對「法官保留」的方向，應附帶一提的是，將來倘如同本席所建議，對被跟追人私密領域透過修法採取由法院發保護令、禁制令的制度加以保護，或藉現行民法相關規定遏止媒體過度侵擾的跟追採訪行為，此時決定者是法官，且有嚴格而公開的程序，之於現況固然較為進步，但本質上仍舊是國家權力對於媒體採訪內容的事前審查，因此基於避免國家事前過濾新聞採訪內容的一貫立場，本席傾向認為法院的保護令原則上亦應僅是劃定適當的跟追採訪行為界線，只有在潛在的被採訪對象是兒童、犯罪被害人等，或其他可能因密集跟追採訪而遭受重大、不可回復之傷害的極端情形下，法院方可完全禁止以跟追作為採訪手段。 六、系爭規定在解釋上有多種可能，何以仍不違反明確性原則？ 最後值得討論的是，系爭規定三個重要的構成要件：「跟追」、「正當理由」及「勸阻」個別確切之意義為何，彼此之間是什麼關係等，均有相當爭議。例如跟追是否須達造成被跟追人之恐懼不安的程度，或者令人厭煩即足？正當理由是否須有憲法上或法令之依據？正當與否的判斷是否只須考慮跟追的目的，或者也須一併考量跟追所採用的手段？原屬正當之理由，是否會因跟追的時間愈久、手段愈形激烈，而變為不正當？又勸阻是否一定須由警察機關為之，或被跟追人自為亦可？等等不一而足。這些爭點在言詞辯論也都經過相當的討論，鑑定人及雙方各有不同見解。問題是，何以存在這些合理的歧見，系爭規定仍不致違反明確性原則呢？ 本席以為，堅持明確性原則的要點在於：法律不是陷阱，隨時蟄伏在暗處等著無知大意的獵物上門。法律有義務事先給予受規範者合理的告知（fair notice），使其明瞭哪些行為是被法律所禁止的，有招致處罰的風險，並藉此控制國家權力行使的的合理性、可預測性及安定性。 誠然，法律的適用在專業層面涉及很多不易為一般人瞭解的技術細節，又法律的解釋常須借重日常生活罕見的語言加以描述，而專家之間恆常存有合理的歧見。但爭議的存在，絕不必然意謂受規範者不可能預見哪些種類的行為帶有被處罰的風險。事實可能正好相反，以系爭規定為例，倘不理會法學操作上諸多的專業問題，逕自訴諸一般人的常情與直觀，反而易於掌握該規定之誡命的大致範疇—亦即除非有合情合理的好理由，否則原則上不可以違反他人意願一直尾隨他人。就此而言，系爭規定已經盡到了明確的義務，縱使在個別適用的情形有所爭議，也不因此而違憲。這正是本席過去借用英國法官Sir Morris所提出的薄冰理論所欲傳達的：在薄冰上溜冰的人不能指望每個可能落水的地點上，都插著一支警告牌（Knuller v. DPP (1973) A.C. 435 HL.）—這意謂從事冒險行為、遊走法律邊緣的人，必須自己承擔一部份其行為可能違法的風險，法律只要能指出哪些行為領域已經進入了薄冰區，使之合理地避開或預見其所從事的活動具有違法的風險，便已盡其告知義務（Boyce Motor Lines v. United States, 342 US 340(1952).）。否則，明確性原則所要求的便不只是「受規範者所得預見」，而是要求法規範均須掛上「絕無爭議」的保證了—而這不僅是做不到的目標，或許也未必值得追求。 |
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