大法官解釋 釋字第689號 |
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| 公佈日期：2011/07/29 |
| 解釋爭點 |
| 社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？ |
| 三、多數意見對系爭規定之保護法益，說理不足，涵蓋範圍亦失之過寬 其次應釐清的是系爭規定所保護法益的範圍。按跟追行為固然對被跟追人的影響可能非常全面，對其各式各樣的權利均可能造成侵害：例如干擾其工作、監視其行為、使之感到恐懼不安、知悉其行蹤與不欲人知之秘、乃至間接使被跟追人受到他人側目、名譽受損等等不一而足。但這並不即等於系爭規定的規範目的一定是在保護上述全部的權利，而必須從條文出發，運用適當的解釋方法加以查考：系爭規定隸屬社會秩序維護法第三編「妨害他人身體財產」一章，從章名及立法理由可知其保護之法益係人民之「身體」及「財產」法益，多數意見未稍加論證，即直接導出系爭規定旨在保護人民之「免於身心傷害之身體權、行動自由、生活私密領域不受侵擾之自由及個人資料自主權」，未免失之跳躍。 系爭規定所保護之「身體」法益，解釋上可包括「身體安全」（相當於一般所稱之身體權）及「身體行動自由」（或簡稱行動自由），而所謂身體安全，包含了生理上身體安全與精神安寧二者，因為「身體」應廣義地理解為「身心」—除了有形的、生理的身體外，也包含人的精神與心理狀態。再進一步推論，精神安寧應可涵蓋「不受持續監視之自由」，即多數意見所稱個人得享有「不受他人持續注視、探聽、接近及侵擾之私人活動領域」，因為一個時時處於他人持續監視之下的人必感到不安、焦慮、緊張，而合理的私人領域則是保持相當程度精神安寧的必要條件；且此種維持精神安寧的自由，不該僅因身處於公共場合而喪失—人不會只是因為出現在公共場合，就可以任憑他人無限制地持續注意、探聽與接近。綜此，多數意見主張系爭規定旨在保護人民之「免於身心傷害之身體權、行動自由、生活私密領域不受侵擾之自由」，就結論言，應是可以支持的。 惟多數意見主張系爭規定之保護法益亦及於被跟追者之「個人資料自主權」，則不免牽強。固然有關個人行蹤與行動的個人資訊，可能因為他人不法之跟追，而在違反本人意願的情況下被迫揭露予他人知曉，使其資訊自主受侵犯。但是，個人行蹤與行動之資訊本身，終究與上述身體法益所包涵的行動自由、身體安全及精神安寧三者之權利內涵有明顯差別，是以本席認為不宜含混地將個人資料自主權界定為系爭規定的保護法益之一。 四、基本權保護義務問題：系爭規定是否限制過當，或保護不足？ 系爭規定的合理性是建立在基本權保護義務的邏輯基礎上，亦即國家為履行其對被跟追者之「身體法益」的保護義務，而採取保護措施，限制跟追者之行動自由與新聞採訪自由。當國家採取行動踐行其保護義務時，其對於被跟追者的保護固不能虛應其事、流於不足（即「不足之禁止」）；但不諱言地，一方面國家保護義務不無流於家父長主義之藉口的可能，他方面保護手段將涉及對跟追者基本權之限制，如一般行動自由或新聞採訪自由等，因此國家之保護亦須有所節制，不能過當（即「過當之禁止」）。是規範跟追行為涉及基本權衝突，立法者如何履行對被跟追者之保護義務，乃是走在法益權衡的鋼索上，須在既不能保護不足，又不能限制過當的「安全區」內審慎為之。 系爭規定以「經勸阻不聽」作為發動保護義務的緩衝，確實大幅度減低違反過當禁止（比例原則）之可能，不過更根本的是國家保護義務的啟動，必須以一定強度的權利侵害風險、乃至權利的實質危害為門檻。也就是說必須跟追者對被跟追者之基本權造成「侵害」（Eingriff）時，國家才能發動保護義務。所以儘管我們承認有所謂「不受持續監視之自由」，如果跟追情節輕微、微不足道，充其量只造成被跟追者的不快、不方便、不舒服、厭煩或厭惡（例如因被跟追人的不當偏見，而對周遭的外籍勞工、默默跟隨的癡情男子或同志感到厭惡等等），國家也不能輕率發動保護義務。其發動至少必須達到使被跟追者不安之地步，亦即精神安寧之法益遭受侵害，否則勢必顛覆整個基本權保護的價值體系，且國家介入行為也將因此違反比例原則。由此觀之，多數意見將系爭規定保護門檻，限定在只有逾越了一般人容忍範圍、足以侵擾生命、身體、私生活領域的跟追，才能觸動國家的保護義務機制，基本上是恰當的。 最後，有些論者認為系爭規定以簡單的警察行政，試圖藉區區申誡或三千元以下罰鍰來保障被跟追人的身體法益，顯然保護不足，特別是當跟追已達癡纏騷擾的地步，壓迫到被害人的生活空間與平等尊嚴時，更顯其短絀。又與外國反追纏騷擾法制（anti-stalking laws）所禁止的行為態樣相較，系爭規定僅將跟追一種納入規範，亦顯然不足。從法政策的角度觀之，以上其所言甚是。惟倘由違憲審查方法論的角度檢討，是否得以保護不足為由認定系爭規定違憲，仍有論述上的困難須克服：一方面保護不足與否，不在本件聲請人的聲請範圍內，本質上也殊難想像「保護不足違憲」的論點，會出現在本件聲請人的聲請書內。另方面，前文雖然提及立法者只能在狹窄的安全區內謹慎行事，但實則立法者對於保護手段的選取，如是否以專法處理、是否藉由刑事制裁等，有很大的裁量空間。除非是很極端的情況，例如所採保護手段明顯不具任何保護效果，或甚至反其道而行，不僅不具保護效果，反而對被跟追人不利，否則難以遽然判定保護不足。不過，將來若能在不違反權力分立的前提下，對保護程度的底線發展出較為清晰的標準，或許現行法制是否保護不足的問題仍有再值討論的空間。 五、系爭規定適用在記者採訪行為的疑慮與限度 多數意見指出根據系爭規定，對於違反被跟追人意願的跟追行為，行為人須具備足夠的合理化事由（即「正當理由」）始得為之，而跟追人之事由能否合理化則須「綜合考量跟追之目的，行為當時之人、時、地、物等相關情況，及對被跟追人干擾之程度等因素」加以判斷。這意謂第一線值勤的警察，必須根據個案事實當機立斷決定正當理由存否。在不涉及新聞採訪跟追的通常情形，本席相信根據一般社會通念警察機關應足以妥善執法。 不過當個案涉及媒體跟追採訪的正當性，如按多數意見所指出的標準操作，執行上則變得相當複雜，至少涉及以下人、事、時、地、物的判斷：包括跟追人是否確屬於新聞從業人員？被跟追人之身分是不是公眾人物或政治人物？採訪議題為何，其公益性高低？又將採訪之對象與議題與跟追人所採取的具體手段（如跟追的時間、地點、相距距離、使用器材、期間長短等）對被跟追人所造成的實際侵擾程度，相互權衡後，是否已「逾越社會通念所能容忍範圍」？而其中所謂社會通念所能容忍範圍之標準，復因被採訪者之身分及採訪目的不同而有別，亦即如係對公眾人物、政治人物或公益性議題進行採訪，被採訪者必須對跟追有較大的容忍（如記者追溯食品內含塑化劑之來源、追查政治人物是否違反對配偶之婚姻忠誠義務並對選民謊稱其事等等）。但如此一來，不啻要求警察具體判斷採訪對象的公共性，以及採訪議題的公益性等（即如內政部代表所主張者），某程度上已使警察介入新聞採訪的內容，而與事前審查新聞內容無異。本席對此疑慮頗深，不能苟同。 |
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