大法官解釋 釋字第689號 |
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| 公佈日期：2011/07/29 |
| 解釋爭點 |
| 社會秩序維護法第89條第2款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制，違憲？ |
| 在上述情事，如果系爭規定乃合憲，即維持了本規定乃在保護人民（被跟追人）的權利為主要目的，警察等公權力機關即負有保障之義務，此一義務如視情節已達嚴重、且急迫時，如上述A案及B案時，警察必須採取積極作為，毫無採取不作為的裁量餘地，這也是行政法上典型的「裁量萎縮至零」理論。公權力如有違反，對造成的損害，即有國家賠償之義務，此觀乎本院釋字第四六九號解釋有以下的說明： 「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償」。 按現代國家，也正如同德國公法學者Josef Isensee所主張的「防衛性的國家」（Schutzstaat），讓人民擁有一個「安全基本權」（Grundrecht auf Sicherheit）。這也是國家之成為國家的「正當化」的第一個理由也[15]。 系爭規定的防衛功能，正符合了德國公法學說之認定，國家應負有積極保障人民安全—不論是物理上之身體安全，亦包括心理上不受干擾、恐嚇的心靈安全—之義務。同時，國家公權力之機關在履行上述保護義務時，如有不周時，亦是本院釋字第四六九號解釋所拘束的對象也。 （二）有無採行合憲性限縮解釋之必要？ 誠然，本號解釋能夠突破本應不予以受理的嚴密門檻，主因在於系爭規定是否不應適用在新聞記者採訪的行為之上。如果答案是肯定的，則系爭規定的適用範圍即應減縮，大法官為避免導致系爭規定之違憲後果，僅有適用「合憲限縮解釋」之一途，方得宣告系爭規定的合憲。 本號解釋多數意見雖認定系爭規定合憲，但立論上，雖然已指明了系爭規定「原非針對新聞採訪行為所制訂」（解釋理由書第九段），但對延伸系爭規定由保障身體權、行動自由及於隱私保護之上，則持贊成態度，故綜觀本號解釋及理由書全部意旨，即未使用合憲性限縮解釋之方式。這是基於：如果承認任何記者採訪行為都不在系爭規定的規範範圍之內，無異承認「記者特權」的存在。 首先這種排除記者所有採訪行為的可罰性，顯然忽視記者的採訪行為，難道絕對會免除「權利濫用」的可能性乎？此答案不言自明！本號解釋在理由書（第九段）中一再提及採訪行為若採取緊迫跟追方式，可能會對被跟追人生命、身體造成危險，以及在公共領域的不緊迫跟追，但達到類似「常人能忍受的範圍」，都表明了採訪行為很有可能會不當越界，而形成濫用之嫌！ 且既云特權，那表示一定是法律明白授予新聞工作者，異於他種職業不同待遇，屬於典型的「法律保留」。例如對於政黨與其他人民團體，固也適用平等原則，但對政黨的解散必須透過大法官的政黨違憲審查，門檻極高；相對一般人民團體得由內政部廢止許可及解散之待遇（人民團體法第58條），可知政黨享有「政黨特權」；即使政黨間本應適用「政黨平等」，但憲法或法律且可明白規定可以對於大選得票率超過百分之五以上的政黨，方給予國會席次（憲法增修條文第4條第2項），甚至公款補助該政黨的運作，創造所謂的「特權政黨」，都必須由法律來細部規範，以免牴觸平等權的疑慮。同情況也出現在立法委員的免責特權、總統的國家機密特權‥‥‥，都不能免除來自憲法的理念與法律的明確規定之要件。 故這種可能遭致牴觸平等權的特別待遇，絕對須要由立法者嚴格規範其適用範圍，務使「同同、異異」—即相同者，必獲相同待遇；反之亦然。在這個嚴格劃分授權賦予對象的立法考量，並非其他機關，尤其是受到聲請個案效力所及、以及遵守避免「訴外裁判」的釋憲機關，並不能取代立法者規範地位。 就上述的立法規範權限而論，本號解釋除專業的新聞工作者會跟追外，也不排除「職業攝影師」—販售照片給予各報社或雜誌社的自由攝影師，或是方興未艾，為個人網站部落格撰寫文章的所謂「公民記者」，甚或是有好奇心的路人及影迷等，都可以用簡易的照相手機跟追，而伺機捕捉鏡頭。這些人能否皆列入新聞記者，從而享受其方能享受的憲法新聞自由之保障？有待立法機關的審慎商酌。 再如排除了職業記者以外其他人士的跟追特權，即可能造成警察或是法院審理之困難：警察在處理跟追事件，就必須區分「有權跟追」與「無權跟追」，如同樹立一個無形的柵欄一樣，這在執行上是否可行？不會當場引起民怨？ 又訴諸的基本權利方面，既然新聞記者可以訴諸新聞自由或工作權；那麼在有相同跟追行為的徵信業者，難道不能訴求其工作權及財產權（在欠債部分），而取得跟追的合法性訴求？ 因此，本號解釋徒然注重新聞記者特權，而不交由立法者明確規範，將不免失之過偏，反而造成偏惠新聞記者而侵犯其他行業人士之權利，反而可能引發另幾波違憲的爭議。 故給予新聞記者某種法律上的特權，外國立法例上並非鮮見，例如可在刑事訴訟法中明白將新聞記者比照專業人士，享有拒絕提供資料來源之權利[16]。但這必須在相關法律，例如刑事訴訟法之於洩密案、民事訴訟法之侵犯人格權等相關規定，或是在記者法等法律中，明白界定屬於「正當職業行為範圍內者」，即有享有免於承擔特定法律責任的特殊待遇。 三、檢討改進之商榷 本號解釋多數意見作出立法者得檢討是否宜將新聞記者不當跟追處罰事宜，移交法院裁罰，從而檢討修法或另訂專法以為周全之規定的宣示。本號解釋這種並不屬於「警告性裁判」—按這種方式的解釋，乃屬於對已有違憲之虞，然違憲狀況尚屬輕微，而不急迫者—。故本號解釋僅是「修法注意」，提醒立法者也許有「翻修法制」的必要性。例如有無必要效法外國制訂一部「反跟追騷擾法」（Stalking Law）[17]？ 本席贊同本號解釋使用這種較為和緩、且尊重立法者立法形成權限與立法意志的措辭，而不贊同使用「指示立法」的用語，強迫立法者一定要採納，諸如「對新聞記者裁罰應當交由法院為之」等，強調本號解釋已作出「價值判斷」。 倘若本號解釋竟有這種強烈取向的價值判斷，恐怕其立論及後果，更難令人信服： 1.或認為警察勸阻新聞記者的不當採訪行為，無疑是讓警察就新聞採訪內容已進行審查。如此即有侵犯新聞自由之嫌。 這種立論，顯然乃「不當援引」本院釋字第四四五號解釋之立論。按本院解釋中，提到對基本人權的「事先審查」，以及造成違憲後果者，唯有本院釋字第四四五號解釋一則而已。而考諸該號解釋之內涵，則是舊集會遊行法中規定，集會遊行之禁止條款中，有一項規定為：不得主張共產主義或分裂國土。大法官在該號解釋認為，採許可主義的我國集遊法，警察機關看到聲請集會遊行之目的，有主張共產主義或分裂國土者，即應不予許可。是警察機關已經事先審查了言論自由，而宣告違憲。 但系爭規定卻未讓警察機關擁有檢視新聞記者採訪內容的權力，而警察機關勸阻與裁罰跟追人之過程，也無庸審視跟追人所拍攝之影片。而僅是就跟追人行為態樣是否造成過度干擾他人權利，而作出公權力的干預與處罰。若主張系爭規定已形同「檢視新聞內容」，實比喻失義也！ |
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